8.5 Предоставление убежища и иммиграционная политика

Сотрудничество в вопросах предоставления убежища предусматривается ст. 78 Договора о функционировании ЕС. Его целью является создание общей европейской системы предоставления убежища, в рамках которой на всей территории ЕС должен существовать единый правовой режим убежища, дополнительной и временной защиты, должны быть унифицированы условия и процедуры предоставления и лишения такого статуса.

Сотрудничество в этой сфере должно уравнять условия получения статуса беженца и условия пребывания во всех государствах ЕС, предотвратить подачу ходатайств о предоставлении статуса в нескольких государствах, установить механизм определения государства, ответственного за рассмотрение заявления. Это связано с тем, что в пространстве без внутренних границ соискатели убежища могут воспользоваться различиями в законодательстве, чтобы получить статус в одном государстве, но проживать в другом, например, с более высоким уровнем жизни или с более благоприятными условиями, что приводит к несправедливому распределению нагрузки на социальные системы государств.

Критерии и механизмы для определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства, установлены сегодня Регламентом № 604/2013 от 26 июня 2013 г. об установлении критериев и механизмов определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о международной защите, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства. Данный регламент известен как Дублин III, поскольку данный документ с 19 июля 2013 г. заменил собой предыдущий регламент Дублин II, который, в свою очередь, был принят вместо Дублинской конвенции 1990 г.

Общие критерии определения соответствия заявителя условиям предоставления убежища установлены Директивой 2004/83/ЕС о минимальных стандартах для квалификации и статуса граждан третьих государств и лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, которые по другим основаниям нуждаются в международной защите, и о содержании предоставляемой защиты. В Директиве закреплено общее для государств – членов ЕС толкование положений Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, например пояснения к термину «преследование» и проч. Также Директива устанавливает критерии соответствия требованиям о предоставлении международной или дополнительной защиты.

Директива № 2003/9/ЕС, устанавливающая минимальные стандарты приема лиц, ищущих убежища, определяет условия нахождения в государстве ЕС лица, подавшего ходатайство о предоставлении убежища, до принятия решения. Государство обязано разъяснить заявителю его права и обязанности, обеспечить определенные материальные условия, воссоединение семьи, медицинскую и психологическую помощь, предоставить детям доступ к системе образования. Государства не вправе запретить соискателям работать, но могут устанавливать специальные ограничения.

Процесс рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища регулируется Директивой № 2005/85/ЕС о минимальных стандартах в отношении процедур государств-членов для предоставления и лишения статуса беженца. В Директиве закреплены процессуальные права заявителей, в т. ч. право лично подавать ходатайство и право находиться в стране до принятия решения. Кроме того, устанавливаются специальные требования к процедурам первого и последующего рассмотрения ходатайства, а также к процедуре лишения статуса беженца. Обязательным является наличие процедуры обжалования отказа в судебном порядке.

Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) создан в соответствии с Регламентом № 439/2010. Задачей EASO является выявление, обобщение и распространение позитивного опыта государств по вопросам предоставления убежища, оказание технической и информационной помощи государствам. Предполагается создание команд поддержки по вопросам предоставления убежища, которые по запросу государства будут оказывать помощь в работе по рассмотрению ходатайств о предоставлении убежища, собирать и предоставлять информацию о ситуации в стране происхождения заявителей и проч.

Специальная система дактилоскопической регистрации Eurodac создана при Комиссии на основании Регламента № 2725/2000 об установлении Eurodac для сравнения отпечатков пальцев для эффективного применения Дублинской конвенции. Отпечатки пальцев снимаются у каждого лица старше 14 лет, которое подает ходатайство о предоставлении убежища, задержано в момент нарушения порядка пересечения границы или выявлено как незаконно пребывающее на территории государства. Государство передает отпечатки пальцев в центральный орган Eurodac, который сообщает о совпадении или отсутствии отпечатков пальцев в базе данных и в случае совпадения передает государству всю имеющуюся в базе информацию о заявителе. Регламент также устанавливает механизм защиты данных и контроля за соблюдением законности при их использовании, порядок защиты прав лиц, являющихся объектом информации в базе данных.

Иммиграционная политика в соответствии со ст. 79 Договора о функционировании ЕС включает в себя эффективное управление миграционными потоками, обеспечение справедливого отношения к гражданам третьих государств, законно проживающим в ЕС, предотвращение и борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми.

Общая иммиграционная политика определяет условия въезда и проживания иностранцев, выдачи долгосрочных виз и видов на жительство, регламентацию и защиту прав граждан третьих государств, легально проживающих в ЕС. Обратной стороной является борьба с нелегальной миграцией и проживанием, включая меры по высылке нелегально проживающих иностранцев, по борьбе с торговлей людьми, особенно женщинами и детьми. Еще одной составляющей иммиграционной политики является интеграция мигрантов в общество принимающего государства.

Условия допуска граждан третьих государств на рынок труда в порядке индивидуальной занятости, найма на работу были установлены решениями Совета в 1994 и 1996 гг. Условия допуска иностранцев с целью учебы, выполнения неоплачиваемой деятельности и волонтерства регламентируются положениями Директивы 2004/114/ЕС.

Директива 2009/50/ЕС об условиях въезда и проживания граждан третьих государств с целью высококвалифицированной работы регламентирует условия квалификации, порядок выдачи и права получателей специального разрешения, которое получило название «синей карты» (англ. Blue Card).

Правовой статус иностранцев, постоянно проживающих на территории ЕС, регулируется Директивой 2003/109/ЕС и национальным законодательством государства проживания. Постоянно проживающие иностранцы имеют равные с гражданами права в сфере трудоустройства, образования, социального обеспечения, а также пользуются свободой собраний и ассоциаций. Они также имеют равные с гражданами права на передвижение с тем отличием, что в случае долгосрочного проживания в другом государстве обязаны получать вид на жительство. Регламент № 1030/2002 устанавливает единый формат видов на жительство, которые выдаются гражданам третьих государств. Постоянно проживающие иностранцы пользуются правом на воссоединение семьи, что предусматривается соответствующей Директивой № 2003/86/ЕС.

Борьба с нелегальной миграцией является неотъемлемой частью правового регулирования миграционной политики. Действия, облегчающие неразрешенный въезд, транзит и проживание иностранцев, квалифицируются как противозаконные. Ответственность за совершение таких действий несут не только физические, но и юридические лица, что предусматривается Директивой 2002/90/ЕС.

Обязанность по контролю за соблюдением пассажирами миграционного законодательства возложена на перевозчиков. В ст. 26 Шенгенской конвенции 1990 г. определено, что перевозчик должен принять все необходимые меры, призванные обеспечить наличие у иностранца, доставляемого воздушным или морским путем, документов на поездку, которые требуются для въезда на территории государств шенгенского пространства. В случае отказа иностранцу во въезде перевозчик вновь безотлагательно принимает на себя ответственность за него и обязан за свой счет доставить его в государство, откуда он прибыл, в государство, выдавшее документ на поездку, с которым иностранец совершал путешествие, или в третьи государства, в которые гарантирован допуск иностранца. Дальнейшее регулирование этих вопросов осуществляется Директивой № 2001/51/ЕС, предусматривающей возложение на перевозчика расходов, если иностранец не может быть немедленно доставлен в третье государство, а также наложение штрафов в сумме не менее 500 000 евро. Согласно Директиве 2004/82/ЕС воздушные перевозчики обязаны сообщать по запросу государства назначения данные о перевозимых пассажирах пограничным службам этого государства.

Директива 2009/52/ЕС предписывает государствам установить запрет на прием на работу нелегально проживающих иностранцев. Наниматели обязаны требовать от иностранцев предъявления вида на жительство или другого разрешения на пребывание, сохранять копии этих документов и уведомлять компетентные органы о приеме на работу иностранца. За нарушение этих требований государства должны предусмотреть ответственность, в т. ч. наложение штрафа и возмещение расходов на высылку иностранца. Также возможно применение таких мер, как запрет на получение финансирования за счет бюджета ЕС и государственных контрактов на срок до 5 лет, временное или постоянное закрытие предприятия. Прием на работу иностранцев может квалифицироваться как уголовное преступление, когда наниматель нанял значительное число нелегалов, заставляет их трудиться в особенно суровых условиях, нанял жертв торговли людьми или несовершеннолетних.

Помимо мероприятий, направленных на недопущение нелегальных мигрантов на свою территорию и выявление проникших нелегалов, государства – члены ЕС совместно решают вопросы, связанные с высылкой нелегальных мигрантов за пределы ЕС.

Директива № 2008/115/ЕС об общих стандартах и процедурах в государствах-членах по возвращению нелегально находящихся граждан третьих государств содержит положения о прекращении нелегального пребывания и задержании нелегалов с целью их последующего выдворения. Положения этого документа регулируют порядок принятия государством решения о высылке, предоставления 30-дневного срока для добровольного выезда, принудительной высылки, а также условия вынесения запрета на въезд. Государства ЕС взаимно признают решения о высылке.

С целью уменьшения расходов на высылку нелегальных мигрантов государства могут организовывать совместные рейсы, что предусматривается Решением № 2004/573/ЕС об организации совместных рейсов для депортации с территории двух или более государств-членов граждан третьих государств, в отношении которых приняты индивидуальные решения о депортации.

Для обеспечения институтов ЕС, компетентных органов государств-членов актуальной, объективной и надежной информацией о миграции и предоставлении убежища создана Европейская миграционная сеть. При Комиссии также функционирует механизм взаимного информирования, посредством которого государства-члены обмениваются информацией с целью обеспечения большей согласованности действий. Порядок сбора статистики по вопросам иммиграции, эмиграции, международной защиты, проживания иностранцев, нелегальной иммиграции и депортации определяется Регламентом № 862/2007.