4.3 Виды компетенции Европейского союза

В целях более четкого разграничения компетенции и ответственности между европейским (союзным) и национальным (внутригосударственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учредительные документы ЕС специальный раздел, посвященный определению разных категорий компетенции ЕС – раздел I «Категории и сферы компетенции ЕС» ч. 1 Договора о функционировании ЕС.

Категории компетенции ЕС различаются между собой объемом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих полномочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия ЕС и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов присущи исключительной компетенции ЕС[55]. В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права принимать решения, если только они специально не уполномочены на это ЕС или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 ст. 2 Договора о функционировании ЕС).

Количество сфер исключительной компетенции ЕС относительно невелико – пять (ст. 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:

– установление пошлин общего таможенного тарифа и другие вопросы таможенного союза в рамках ЕС;

– установление правил конкуренции, необходимых для функционирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотребления доминирующим положением, правила оказания государственной помощи предприятиям в ЕС и др.);

– денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на евро;

– определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельскохозяйственной политики ЕС;

– общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установление антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отношении продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализации его внутриполитической компетенции (так называемая доктрина «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сформулированная еще в 1970-е гг. Судом Европейских сообществ).

Своеобразной противоположностью исключительной компетенции ЕС является категория его компетенции, названная «компетенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов» (параграф 5 ст. 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, поддерживающая, координирующая или дополняющая деятельность ЕС.

Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в ст. 6 Договора о функционировании ЕС:

– здравоохранение;

– повышение конкурентоспособности промышленности;

– культура;

– туризм;

– образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;

– гражданская оборона;

– координация административного сотрудничества государствчленов при реализации права ЕС.

В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полноту законодательной власти, а ЕС лишен права осуществлять гармонизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или дополнения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции.

Остальные сферы ведения ЕС отнесены к категории его совместной компетенции с государствами-членами (параграф 2 ст. 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 ст. 4 Договора о функционировании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасности и правосудия, энергия и т. д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к совместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей деятельности. В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над Лиссабонским договором 2007 г. («Протокол об осуществлении совместной компетенции»), уточняется, что в рамках совместной компетенции государства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам (элементам), не урегулированным правовыми актами ЕС.

В сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательные и другие юридически обязательные акты обладают и ЕС, и отдельные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если ЕС не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление. В случае противоречия национального закона и правового акта ЕС по конкретному вопросу преимущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа верховенства (примата) его права в целом (см. выше, п. 2.3).

Отсюда следует, что к совместной компетенции ЕС и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной политики и политики занятости государств-членов. Однако поскольку эти направления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах ст. 2 Договора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в ст. 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные направления деятельности в качестве специфических категорий компетенции ЕС (табл. 5).

Таблица 5