3.6 Общая характеристика актов, принимаемых в Европейском союзе

В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора правовые акты ЕС можно разделить на две категории: законодательные и незаконодательные акты.

В основе деления лежат следующие критерии:

– юридическая сила правового акта;

– субъекты правотворчества (институты);

– процедуры принятия.

Понятие «законодательные акты» впервые включено в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г., заимствовавшим его из проекта Европейской конституции 2004 г. Правовой акт ЕС относится к категории законодательных, если он удовлетворяет следующим критериям (ст. 289 Договора о функционировании ЕС):

– правовой акт принят в форме регламента, директивы или решения и имеет юридически обязательную силу. Рекомендации и заключения как документы, не имеющие подобной силы, законодательными актами ЕС не признаются;

– правовой акт принят Европейским парламентом и Советом ЕС. Если документ издан в форме регламента, директивы или решения какого-либо другого института (например, Европейского совета, Комиссии или Европейского центрального банка), то он не считается законодательным актом;

– правовой акт принят в результате «обычной законодательной процедуры» или «специальной законодательной процедуры». Первая, напомним, состоит в совместном принятии документов Европейским парламентом и Советом ЕС. Вторая имеет несколько разновидностей и предполагает издание актов единолично Европейским парламентом после консультации или с одобрения Совета ЕС либо, чаще, Советом после консультации или с одобрения Европейского парламента. Выбор разных видов законодательных процедур определяется уполномочивающими статьями учредительных документов для каждого конкретного вопроса ведения ЕС. Если Европейский парламент и/или Совет ЕС принимают меры по вопросам, где учредительные документы не предусматривают применения законодательной процедуры, то изданные ими правовые акты не считаются законодательными.

К числу «незаконодательных» актов ЕС в соответствии с Лисса бонским договором 2007 г. относятся:

– юридически обязательные акты (регламенты, директивы, решения) Европарламента и Совета ЕС, для принятия которых учредительные документы не предусматривают использования общей или специальной законодательной процедуры;

– юридически обязательные акты других институтов ЕС: регламенты, директивы, решения Европейской комиссии, регламенты и решения Европейского центрального банка; решения Европейского совета;

– рекомендации и заключения как акты, не имеющие юридически обязательной силы, независимо от принимающего института.

Особое место среди «незаконодательных» актов занимают акты, принимаемые на основании, в дополнение или во исполнение законодательных актов. К таковым, в частности, относятся:

– делегированные акты: юридически обязательные акты общего действия (регламенты, директивы или решения, не указывающие адресатов), издаваемые Комиссией на основании полномочий, которые предоставлены (делегированы) ей в законодательном акте, принятом Европейским парламентом и/или Советом ЕС. Подобные акты могут дополнять и даже изменять отдельные положения законодательного акта, но лишь на условиях и в пределах, зафиксированных в его тексте (ст. 290 Договора о функционировании ЕС);

– исполнительные акты: акты, принимаемые Комиссией или, в отдельных случаях, Советом ЕС в целях обеспечения единых условий претворения в жизнь (исполнения) регламентов, директив, решений ЕС. Полномочия по изданию таких документов должны быть определены в акте, во исполнение которого они принимаются (в «базовом» регламенте, «базовой» директиве, «базовом» решении). Кроме того, Европарламент и Совет ЕС в форме регламента должны установить общие принципы осуществления подобных исполнительных полномочий Комиссией (параграфы 2–4 ст. 291 Договора о функционировании ЕС).

В наименовании делегированных и исполнительных актов ЕС в обязательном порядке должно использоваться слово «делегированный» или «исполнительный» (например, «Делегированный регламент Комиссии о…», «Исполнительное решение Совета о…»).

Разграничивая две категории правовых актов ЕС, учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора 2007 г., как и ранее проект Европейской конституции 2004 г., не устанавливают принципа верховенства законодательных актов Европарламента и Совета ЕС над незаконодательными актами этих и других институтов.

Подзаконный характер, безусловно, имеют делегированные и исполнительные акты – как минимум, в отношении того законодательного акта, на основании или во исполнение которого они приняты. Однако подобный вывод не может быть применен к незаконодательным актам, если они издаются непосредственно на основании учредительных документов ЕС (например, решения Европейского совета или Совета ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Отсюда не исключена ситуация, когда законодательный регламент или законодательная директива, принятые Европарламентом и Советом ЕС, будут отменены Судом ЕС на том основании, что они противоречат, например, регламенту или решению, изданному Европейским центральным банком или Европейским советом в рамках своих полномочий, предусмотренных другими статьями Договора о ЕС или Договора о функционировании ЕС.