5.2 Принятие решений в Совете Европейского союза

Совет ЕС наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. В этой связи важно понимать механизм принятия решений этим институтом ЕС.

Процедура принятия решений Советом ЕС зависит от их содержания и значимости. На протяжении всего времени существования Совета ЕС происходит реформирование процедуры принятия решений указанным институтом путем постепенного сокращения круга вопросов, требующих единогласного решения Совета ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора общим правилом принятия решений в Совете Европейского союза становится квалифицированное большинство голосов (ст. 16 Договора о ЕС), сфера использования которого еще более возрастет по сравнению с прежними реалиями. Количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, соответственно, уменьшится. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет, как и ранее, будет принимать решения простым большинством, т. е. абсолютным большинством от своего состава (15 из 28 министров).

В табл. 6 представлен неполный перечень вопросов, по которым с вступлением в силу Лиссабонского договора для принятия решения достаточно квалифицированного большинства голосов.

Таблица 6

С 1 ноября 2014 г. при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применяется метод «двойного большинства»[69], предполагающий выполнение двух основных условий (ст. 16 Договора о ЕС):

• поддержку проекта решения со стороны не менее 55 % членов Совета ЕС;

• члены совета ЕС, проголосовавшие «за», должны представлять как минимум 65 % населения ЕС в целом, т. е. решение принимается большинством государств-членов, в которых сосредоточено большинство населения ЕС.

В качестве дополнительных требований, предусмотренных в той же статье, выступают следующие:

• количество проголосовавших «за» членов Совета ЕС в абсолютном выражении должно насчитывать не менее 15 человек. Для ЕС в составе 28 и более государств-членов это условие выполняется автоматически (55 % от 28 членов Совета ЕС составляют 15 человек);

• блокирующее меньшинство (т. е. количество членов Совета ЕС, способных воспрепятствовать принятию решения) должно включать не менее четырех членов. Вследствие подобного требования три крупнейших государства-члена (в настоящее время это ФРГ, Франция и Великобритания), даже если в них проживают более 35 % населения ЕС, не могут воспрепятствовать принятию решения Советом ЕС. Для этого им требуется как минимум один дополнительный голос «против», т. е. поддержка со стороны хотя бы еще одного государства-члена.

Таким образом, количество голосов членов Совета ЕС косвенно зависит от численности населения стран, которые они представляют. Данные о численности населения стран ЕС по состоянию на 1 января 2014 г.[70] представлены в табл. 7.

Кроме обычного квалифицированного большинства учредительные документы ЕС (ст. 238 Договора о функционировании ЕС) предусматривают своего рода суперквалифицированное большинство для тех более редких случаев, когда Совет ЕС принимает решение не по предложению Комиссии или Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а по инициативе других субъектов (например, группы государств-членов в отношении законопроектов в уголовно-правовой сфере) или по собственной инициативе (по вопросам общей внешней политики и политики безопасности).

Таблица 7

В рамках суперквалифицированного большинства (термин неофициальный) первое условие является более жестким – необходима поддержка решения со стороны как минимум 72 % членов Совета ЕС. С другой стороны, к суперквалифицированному большинству не применяются вышеуказанные дополнительные требования по численности населения.

В параграфе 3 ст. 238 Договора о функционировании ЕС также установлены специальные требования для определения квалифицированного большинства в случаях, когда правом голоса располагают не все государства-члены: например, при принятии решений в отношении евро (правом голоса наделены представители только государств-членов, перешедших на единую денежную единицу); в рамках продвинутого сотрудничества девяти и более, но не всех государств-членов.

Описанный выше порядок определения квалифицированного большинства (метод «двойного большинства») стал новеллой Лиссабонского договора 2007 г. и вызвал много дискуссий. По требованию отдельных государств-членов, прежде всего Польши, его введение было отсрочено до 1 ноября 2014 г. До этого времени при определении квалифицированного большинства в Совете ЕС применялся метод «взвешенного голосования». С 1 ноября 2014 г. до 31 марта 2017 г. включительно указанный метод «взвешенного голосования» может быть применен по требованию любого государства-члена (при отсутствии такого требования квалифицированное большинство определяется по методу «двойного большинства»).

Суть метода «взвешенного голосования» состоит в том, что каждое государство-член в Совете ЕС обладает определенной суммой взвешенных голосов. При определении количества взвешенных голосов учитывается количество населения, экономические показатели и ряд других факторов. Число взвешенных голосов каждого государства фиксируется в Разделе II Протокола о переходных положениях (см. таблицу 8).

Таблица 8. Распределение взвешенных голосов в Совете ЕС.

Когда решения Совета ЕС должны приниматься по предложению Комиссии, они являются принятыми, если собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее большинства членов Совета ЕС. В остальных случаях решения Совета ЕС считаются принятыми, если они собрали не менее 260 голосов, выражающих поддержку не менее ²/₃ членов Совета ЕС.

При этом любой член Совета ЕС может потребовать, чтобы при принятии решения квалифицированным большинством была проведена проверка на предмет того, что государства-члены, образующие квалифицированное большинство, представляют не менее 62 % всего населения ЕС. Если указанное условие не будет соблюдено, соответствующее решение Совета ЕС считается непринятым.

Таким образом, в силу положений Раздела II условие о квалифицированном большинстве считается соблюденным, если решение поддержано:

• большинством членов Совета (обычно 50 %; 67 % в случаях, когда Совет ЕС обсуждает вопрос, не внесенный Комиссией); и одновременно;

• 260 из 352 голосов (примерно 73,9 %);

• а также 62 % населения ЕС.

В большинстве случаев 73,9 % голосов означают и поддержку 62 % населения ЕС, поэтому условие о поддержке 62 % населения проверяется только по просьбе члена Совета ЕС[71].

В качестве еще одного дополнения к изложенным правилам Межправительственная конференция по подготовке Лиссабонского договора 2007 г. зафиксировала проект специального правового акта (решения Совета ЕС), которым вносится ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством (Декларация № 7).

Эти уточнения предоставляют право требовать повторного обсуждения проекта акта Совета ЕС (своеобразное отлагательное вето) представителям государств-членов, которые располагают количеством голосов, близким к уровню блокирующего меньшинства. «Близость» к уровню блокирующего меньшинства определяется долей в 55 %, которая на этот раз отсчитывается от количества населения либо от числа государств-членов, необходимых для образования блокирующего меньшинства. До завершения переходного периода, когда в качестве альтернативы еще можно будет использовать метод взвешенного голосования (с 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г.), размер указанной доли составляет ³/₄ (75 %). Вышеупомянутые дополнительные требования были введены по настоянию Польши, которая в противном случае не соглашалась на введение новой формулы определения квалифицированного большинства (метода «двойного большинства»).