1.7 Амстердамский договор и эволюция Европейского союза

Трудности, возникающие при применении Маастрихтского договора, и территориальное расширение ЕС[19] обусловили процесс разработки и внесения изменений в учредительные документы ЕС. Для этой цели в 1996 г. была созвана межправительственная конференция, которой было поручено разработать и предложить к подписанию текст нового учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию структуры и функционирования ЕС, а равно решить те спорные проблемы, которые не удалось полностью урегулировать при подготовке Маастрихтского договора.

Новый договор был подписан в Амстердаме 2 октября 1997 г и вступил в силу с 1 мая 1999 г. после ратификации его всеми государствами-участниками. Амстердамский договор существенно дополняет и развивает положения Маастрихтского договора, в частности расширяет сферу деятельности ЕС в области гражданских прав и занятости, социальной политики, охраны окружающей среды.

Амстердамский договор предусматривает следующие новые положения:

а) осуществление в течение пятилетнего периода мер, обеспечивающих свободное передвижение граждан государств-членов в рамках ЕС;

б) обязательство государств-членов соблюдать принципы демократии, прав человека и приоритета законности;

в) активизацию социальной политики ЕС, защиту интересов потребителей;

г) формирование общей политики безопасности и обороны, чему должна способствовать интеграция ЕС и Западноевропейского союза;

д) расширение межправительственного сотрудничества в области борьбы с преступностью, терроризмом, торговлей людьми, наркобизнесом, коррупцией и контрабандой, расизмом и ксенофобией;

е) повышение роли Европарламента в принятии решений и формировании законодательства ЕС.

Центральное место среди положений Амстердамского договора занимают положения, направленные на создание пространства свободы, демократии и законности. Развитию демократических начал должны служить открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами ЕС решений. Достижению этой цели призваны способствовать:

– изменения касательно порядка принятия нормативно-правовых актов ЕС:

1) уточняются и получают распространение две основные процедуры принятия решений, предусматривающие активное участие Европарламента в законодательном процессе – процедура сотрудничества (решение принимается Советом ЕС по инициативе Комиссии после обсуждения с Европарламентом) и процедура совместного принятия решений (решение принимается Советом ЕС совместно с Европарламентом);

2) расширяется перечень вопросов, по которым решения в Совете ЕС принимаются квалифицированным большинством;

– положения о возможности наложения санкций на государство – участника ЕС, допускающее серьезное неоднократное нарушение основополагающих начал построения и функционирования ЕС: Совет ЕС может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя некоторых прав, вытекающих из учредительных договоров;

– положения о коммунитаризации Шенгенских соглашений, т. е. интеграции в систему права Сообществ;

– уточнения принципов субсидиарности и пропорциональности.

Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточнений в механизм осуществления совместной внешней политики и политики безопасности, детализирует порядок определения общих внешнеполитических принципов ориентации и выработки общей позиции принятия совместных решений и их реализации. Несколько расширяется участие Комиссии в осуществлении конкретных внешнеполитических решений. Предусматривается некоторая корректировка правового статуса аппарата, разрабатывающего и обеспечивающего исполнение решений во внешнеполитической сфере, в частности изменяются функции и полномочия Генерального секретаря Совета. Создается Политический комитет, объединяющий руководителей политических департаментов министерств и ведомств иностранных дел государств-участников. Наконец, учреждается пост Верховного представителя ЕС по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. И хотя Амстердамский договор не содержит детальной регламентации его полномочий, на практике Верховный представитель принимал активное участие в подготовке, формулировании и исполнении решений в области общей внешней политики и политики безопасности.

Таким образом, Амстердамский договор содержит принципиально важные положения, направленные на углубление и расширение сотрудничества государств-участников в рамках Европейских сообществ и Европейского союза. Вместе с тем в Амстердамском договоре не находится места институциональной реформе, необходимой в связи с грядущим расширением ЕС. В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные разногласия между государствами-членами по вопросу реформирования институтов ЕС. Для их преодоления было решено созвать новую межправительственную конференцию, которой поручалось до вступления в ЕС новых членов[20] подготовить договор, изменяющий действовавшую институциональную структуру.