7.5 Полномочия Европейского совета и институтов Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности

В настоящее время положения об общей внешней политике и политике безопасности (англ. Common Foreign and Security Policy, сокр. ОВПБ, англ. CFSP) содержатся в специальном разделе учредительного договора в редакции Лиссабоннского договора – раздел V Договора о Европейском союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности»[100]. В отличие от Европейских сообществ ОВПБ не представляет собой отдельную организацию с собственной правосубъектностью (хотя правовые акты в этой области издаются как акты ОВПБ). Поэтому следует вести речь не о ОВПБ как таковой, а о компетенции Европейского союза и его институтов в целом в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

Предметом ОВПБ являются, прежде всего: вопросы обеспечения мира и безопасности в Европе и на планете в целом; предотвращение и устранение вооруженных конфликтов; охватывает «все сферы общей внешней политики и политики безопасности». Это означает, что нет таких сфер международных отношений, которые составляли бы исключительную компетенцию государств-членов и в которые союзу запрещено было бы вмешиваться в рамках ОВПБ.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейский союз:

• устанавливает принципы и общие ориентиры ОВПБ, которым должны следовать все государства-члены и институты союза;

• принимает общие стратегии – программные документы, в которых фиксируются приоритетные направления политики союза по отношению к отдельным странам и географическим регионам (например, общая стратегия 1999 г. по отношению к России);

• разрабатывает общие позиции, определяющие подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам;

• утверждает общие акции, на основании которых выполняются оперативные действия на международной арене (назначение специальных представителей за рубежом, посылка наблюдателей на выборы, введение политических санкций против «третьих стран» и др.);

• издает решения, в том числе по организационным вопросам (например, решение «Об учреждении Военного комитета Европейского союза»);

• заключает международные соглашения с иностранными государствами.

До вступления в силу Лиссабонского договора официальным представителем Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности являлось государство-член, председательствующее в Совете (Председатель Совета Европейского союза), от имени которого обычно выступал его глава правительства и министр иностранных дел.

В 1999 г. в Европейском союзе введена должность постоянного представителя по внешнеполитическим вопросам. Эта должность совмещалась с постом Генерального секретаря Совета: Генеральный секретарь Совета Европейского союза – Верховный представитель по общей иностранной политике и политике безопасности (с 1999 г. по декабрь 2009 г. – X. Солана, с декабря 2009 г по ноябрь 2014 г. – К. Эштон, с ноября 2014 г. по настоящее время – Ф. Могерини).

На важнейших международных встречах Европейский союз представляла так называемая «тройка» в составе руководителя государства – председателя совета, Генерального секретаря – Верховного представителя и Председателя Европейской комиссии.

Договором о ЕС в редакции Лиссабонского договора предусмотрено новое название должности – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности. Европейский Совет по согласованию с председателем Евро-комиссии квалифицированным большинством назначает Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (ст. 27 Договора о ЕС).

Верховный представитель осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского союза путем внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности возглавляет Совет ЕС, заседающий на уровне министров иностранных дел. Он также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Помимо Верховного представителя полномочия ЕС в сфере общей внешней политики и политики безопасности осуществляются через иные институты.

Поскольку стратегической целью ЕПОБ выступало создание общих оборонных структур Союза, в рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), находящихся в прямом подчинении ЕС и способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50–60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих операций в Европе и, возможно, в других регионах планеты. Данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999 г.

Позднее было принято решение о создании Военного комитета и Военного штаба ЕС, действующих соответственно с 9 апреля и 11 июня 2001 г. Военный штаб в составе более 200 офицеров и штатских сотрудников осуществляет консультационную поддержку работы Верховного представителя и Военного комитета; в его задачи также входят срочное реагирование, оценка ситуации и стратегическое планирование реализации Петерсбергских миссий.

Вскоре после создания Евросилами были осуществлены военные операции в Македонии (март-декабрь 2003 г.), Боснии и Герцеговине (с 2004 г.), Демократической Республике Конго (июнь-сентябрь 2006 г.) и в Чаде и Центральноафриканской Республике (с 2007 г.).

В то же время корпус быстрого реагирования в своем изначально планировавшемся виде полностью так и не был создан. В этой связи в апреле 2004 г Великобританией, Францией и Германией было принято решение о создании нескольких «боевых групп», представляющих собой батальонные тактические группы численностью около 1500 военнослужащих каждая. Они представляют собой формирования в основном сухопутных войск, подготовленных и оснащенных для готовности к развертыванию в течение 10–15 дней и для ведения самостоятельных действий сроком до 120 дней[101].

Датско-нидерландская инициатива, в свою очередь, предполагала формирование к 2003 г. Европейского полицейского корпуса (ЕПК) для выполнения не свойственных вооруженным силам функций по защите гражданского порядка и права в зонах кризисов, в размере до 5 тыс. человек. ЕПК должен был быть способен развернуть до 1000 полицейских в 30-дневный период. Именно на эти силы, получившие название Евросил, было возложено выполнение решения Совета ЕС о посылке в 2003 г. в Боснию и Герцеговину полицейской миссии, которая заменила размещенный там миротворческий контингент ООН.

Запланированные в Кёльне основные органы по осуществлению ЕПБО начали действовать на постоянной основе в 2001 г С 2000 г. функционируют такие структуры ЕС, как Комитет по политике и безопасности (является постоянным органом, ответственным за общую внешнюю политику и политику безопасности согласно ст. 38 Договора о Европейском союзе), Военный комитет (в составе начальников главных военных штабов стран-участниц) и Военный штаб Европейского союза.

Комитет по политике и безопасности (КПБ) призван следить за международной обстановкой в сферах, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности, и содействовать формированию политики путем подготовки заключений для Совета ЕС по запросу последнего или по своей собственной инициативе. Он также осуществляет наблюдение за реализацией согласованной политики без ущерба для компетенции Председателя ЕС и Комиссии. Комитет под ответственностью Совета осуществляет политический контроль и стратегическое руководство в отношении операций по урегулированию кризисов[102].

КПБ играет главную роль в интенсификации консультаций с НАТО и заинтересованными третьими странами. Генеральный секретарь Совета ЕС – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности на базе работ КПБ ориентирует деятельность Ситуационного центра, который поддерживает КПБ, предоставляя ему информацию в условиях, соответствующих управлению кризисами. Осуществляя политический контроль и стратегическое руководство военной операцией ЕС, КПБ, исходя из мнений и рекомендаций Военного комитета, предлагает на рассмотрение Совета ЕС соответствующие рекомендации. На этой основе в рамках совместного действия Совет принимает решение о начале операции. В соответствии со ст. ст. 38 и 43 Договора о Европейском союзе это совместное действие определяет роль Генерального секретаря Совета ЕС – Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности в использовании мер «политического контроля и стратегического руководства», осуществленных КПБ. Принимая эти меры, Верховный представитель действует в соответствии с указаниями КПБ и в случае кризисной ситуации может возглавить КПБ после консультации с Председателем ЕС. В заседании КПБ может принять участие также председатель Военного комитета.

Военный комитет ЕС (ВК ЕС) – высший военный орган ЕС в рамках Совета ЕС, состоящий из высших военных офицеров уровня начальников генеральных штабов, – осуществляет руководство всей военной деятельностью Евросоюза. Сфера деятельности ВК ЕС охватывает консультации и военное сотрудничество между странами ЕС в области предупреждения конфликтов и управления кризисами. Он единогласно высказывает военные точки зрения и формулирует рекомендации для КПБ (по его запросу или по собственной инициативе) по различным аспектам своей компетенции, например по оценке опасностей, которую могли бы представить потенциальные кризисы, по военным отношениям ЕС с европейскими членами НАТО, но не входящими в ЕС, другими государствами и организациями, по финансовой оценке операций и учений и др.

В ситуациях управления кризисами ВК ЕС:

• по запросу КПБ направляет первоначальную директиву генеральному директору Штаба ЕС, чтобы определить и представить стратегические варианты военных действий;

• оценивает стратегические варианты военных действий, выработанные Штабом, и передает их в КПБ, оценивая их со своей стороны;

• на базе выбора, сделанного Советом ЕС, начинает составление первоначальной директивы по планированию для командующего операцией;

• на базе оценки, осуществленной Штабом ЕС, направляет в КПБ мнения и рекомендации по концепции и плану операции, разработанные командующим операцией;

• направляет уведомление в КПБ о выборе цели операции[103].

В ходе операции Военный комитет ЕС следит за ее осуществлением, ведущимся под ответственностью командующего операцией.

Военный штаб Европейского союза (ВШ ЕС) из нескольких сотен сотрудников служит источником военной экспертизы ЕС по аспектам проведения ЕПБО и осуществляет свою военную деятельность в зависимости от директив, данных Военным комитетом. Он также способствует процессу определения, оценки и пересмотра целей в соответствии со способностями ЕС, учитывая связь с процессом утверждения планов обороны НАТО, а также ответствен за контроль, оценку и формулировку рекомендаций относительно предоставляемых странами ЕС сил и средств в плане обучения, проводимых учений и оперативной совместимости. ВШ ЕС выполняет три главные оперативные функции: раннего оповещения, оценки положений и стратегического планирования.

Военный штаб ЕС, возглавляемый высшим «трехзвездным» офицером, работает под военным руководством Военного комитета и подотчетен ему. Кроме того, он является отделением Секретариата Совета ЕС, напрямую прикрепленным к Генеральному секретарю Совета – Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности. Штаб составлен из лиц, не подотчетных странам – членам ЕС, и их действие принимает международный характер и зависит от статуса, который будет определен Советом ЕС.