7.6 Перспективы и проблемы формирования «оборонной» составляющей Европейского союза

Организацией, особенно тесно связанной с Европейским союзом в рамках реализации европейской политики безопасности и обороны, является НАТО. Из истории развития концепции европейского политического сотрудничества, изложенной в части первой данной главы, очевидно наличие прочного сотрудничества Европейского союза и НАТО по вопросам внешней обороны. Сотрудничество это обусловлено наличием целого ряда сложных и меняющихся угроз безопасности: международного терроризма, распространением оружия массового уничтожения (ОМУ), недееспособными государствами и неослабными конфликтами, организованной преступностью, киберугрозами, нехваткой энергоресурсов, ухудшением окружающей среды и связанными с этим угрозами безопасности, стихийными бедствиями и техногенными катастрофами, пандемиями и многими другими. Эффективному противостоянию этим угрозам призвано содействовать широкомасштабное партнерство и прочная синергия между НАТО и Европейским союзом.

Многие государства – члены Европейского союза являются участниками Североатлантического пакта. Следовательно, создавая собственный оборонный союз в рамках учредительного договора Европейского союза, необходимо было оговорить соотношение обязательств этих государств по Маастрихтскому договору с обязательствами, принятыми ранее по Вашингтонскому договору 1949 г., разграничить эти два соглашения. Тем более это было важно, поскольку Североатлантический договор в ст. 8 устанавливает жесткое правило, запрещающее государствам-участникам принимать на себя международные обязательства, противоречащие Вашингтонскому договору[104].

Ввиду того что многие государства – члены Европейского союза даже по отдельности обладают большим весом в регионе, единая их позиция по отношению выработки европейской оборонной политики (хотя это единство проявляется не во всех вопросах) была обречена на внимание и понимание со стороны остальных стран – членов НАТО. И в 1996 г. (т. е. после появления второй «опоры» ЕС и начала формирования европейской политики безопасности и обороны) в Берлине министры иностранных дел стран НАТО приняли решение о формировании «европейской идентичности в сфере безопасности и обороны» в рамках альянса с целью дать европейским силам возможность более согласованно, а следовательно, и более эффективно участвовать в миссиях, проводимых альянсом. На юбилейном саммите НАТО 23–25 апреля 1999 г. лидеры альянса выразили поддержку решимости Европейского союза предпринимать самостоятельные действия по принятию решений и утверждению военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован[105]. НАТО обязалась сформулировать механизмы взаимных консультаций, транспарентности и взаимодействия с ЕС, а также предоставить силы и средства для проведения «европейских» операций. Одним из проявлений такого вида взаимодействия стало положение, предусматривающее возможность привлечения военных ресурсов НАТО (в первую очередь это Главнокомандующий объединенными вооруженными силами НАТО в Европе и Генеральный штаб объединенных вооруженных сил НАТО в Европе) для управления воинским контингентом, предоставленным Европейскому союзу, при проведении военных операций Союзом в случаях, когда альянс как таковой не задействован[106].

В дальнейшем прошли переговоры между НАТО и Европейским союзом по разработке схемы подключения европейских стран, не входящих в союз, к планированию и проведению его операций. В итоге было достигнуто соглашение о том, что перед тем как принимать решение о начале операции, ЕС проводит консультации с не входящими в него членами НАТО. В этих целях создаются структуры для диалога и информации по вопросам, связанным с политикой в области обороны и безопасности и урегулированием кризисных ситуаций. За европейскими странами НАТО, не входящими в союз, признается право на участие в операции, когда при ее проведении используются ресурсы НАТО (впоследствии были заключены соответствующие соглашения с такими странами).

Следующим шагом по укреплению взаимодействия в сфере создания европейской оборонной политики между НАТО и Европейским союзом стало учреждение по предложению Европейского союза, рабочих групп НАТО-ЕС ad hoc по подготовке комплекса договоров и соглашений между Евросоюзом и альянсом и действующих по четырем основным направлениям: договоренности в сфере безопасности, разработка долговременных соглашений о процессе проведения консультаций и взаимодействии этих двух организаций, определение порядка доступа Европейского союза к военным ресурсам НАТО и цели оборонной политики Евросоюза.

В настоящее время правовой основой взаимодействия Европейского союза и НАТО в сфере обороны служит блок соглашений «Берлин-плюс», охватывающий широкий круг вопросов по организации военного сотрудничества. Условно соглашения «Берлин-плюс» можно разделить на две части: первая является общей политической декларацией об установлении «стратегического партнерства» между Европейским союзом и НАТО в сфере урегулирования кризисов[107]; вторая – непосредственно соглашения «Берлин-плюс», окончательно утвержденные 17 марта 2003 г Этими документами регулируются основные вопросы взаимодействия данных организаций (из нижеизложенного можно сделать вывод, что базой для договоренностей «Берлин-плюс» стали результаты работы созданных рабочих групп ЕС-НАТО ad hoc):

– соглашения о безопасности между Европейским союзом и НАТО;

– гарантированный доступ Союза к механизмам планирования НАТО в целях проведения своих операций по кризисному урегулированию;

– возможность предоставления средств и потенциалов НАТО для использования в рамках операций Союза по урегулированию кризисов;

– процедуры предоставления, контроля, возврата и отзыва средств и потенциалов НАТО;

– мандат заместителя главнокомандующего объединенными вооруженными силами НАТО в Европе и полномочия военных структур Евросоюза в рамках НАТО;

– механизм консультаций между Союзом и НАТО в ходе операций, проводимых с использованием военных потенциалов альянса;

– договоренности, обеспечивающие согласованное развитие потребностей в сфере военных потенциалов.

Обе организации глобально подходят к вопросам безопасности и взаимодействию в оборонной сфере. Одним из примеров успешного сотрудничества НАТО и Европейского союза в области безопасности стало Охридское рамочное соглашение, направленное на предотвращение войны в бывшей югославской Республике Македонии. В феврале 2001 г., в разгар межэтнических распрей между силами безопасности страны и вооруженными албанскими повстанцами, НАТО и Европейский союз координировали проведение переговоров, в результате которых в августе 2001 г. было заключено Охридское соглашение.

Возможность предоставления сил и средств НАТО для проведения европейских операций ЕС обсуждалась в ходе непростых переговоров между двумя организациями, которые завершились 16 декабря 2002 г. подписанием совместной Декларации НАТО и ЕС по европейской политике безопасности и обороны (ЕПБО). Признавая за НАТО ведущую роль в поддержании безопасности в Европе, ЕС получил в рамках ЕПБО признание и право доступа к средствам планирования НАТО, включая доступ к штабу Главнокомандующего вооруженными силами НАТО в Европе в г Монсе (Бельгия). Что касается доступа ЕС к военным ресурсам НАТО, то здесь проблема еще очень далека от своего разрешения[108].

В конце марта 2003 г. Европейский союз начал проводить первую за всю свою историю миротворческую операцию «Конкордия», в рамках которой впервые было применено на практике соглашение «Берлин-плюс». В Скопье оставался небольшой штаб НАТО, оказывавший содействие руководству страны в разработке реформы сектора безопасности и переходе на стандарты НАТО. Еще один положительный пример – Босния и Герцеговина. В декабре 2004 г. закончилась операция Сил выполнения соглашения (ИФОР)/Сил по стабилизации (СФОР) НАТО, продлившаяся девять лет. НАТО передала эстафету Европейскому союзу, который незамедлительно приступил к проведению шеститысячным контингентом операции «Алтей»[109].

Европейский союз начинает играть все более важную роль на международной арене: он выполняет задачи кризисного регулирования с использованием военных и гражданских сил и средств, участвует в реформировании сектора безопасности, укреплении верховенства закона, помогает обеспечивать пограничный режим в соседних государствах и государствах, не имеющих общей границы с ЕС. ЕС работает в географической зоне, охватывающей Балканы, Кавказ, Восточную Европу, Средиземноморский район и Ближний Восток, но также и более удаленные точки, такие как Демократическая Республика Конго (ДРК) и Индонезия. Развертывание сил ЕС в ДРК в середине 2006 г. заставило осознать тот факт, что страны Африки, расположенные к югу от Сахары, займут центральное место в политике безопасности и внешних связей ЕС.

Партнерские отношения на глобальном уровне заложат, вероятно, традиции сотрудничества в области безопасности между Североатлантическим союзом и иными структурами и организациями, снизят недопонимание и неправильное представление, а также усовершенствуют знание региональной специфики, которое имеет столь важное значение при определении эффективных мер безопасности и формы реагирования на существующие и зарождающиеся угрозы. На фоне растущего оперативного взаимодействия с географически удаленными глобальными партнерами сотрудничество между ЕС и НАТО должно стать стержнем сильного евроатлантического сообщества[110].