7.4 Международная правосубъектность Европейского союза

Дуализм «Европейское сообщество – Европейский союз» берет свое начало после вступления в силу Маастрихтского договора. Почти вся интеграционная компетенция, осуществляемая институтами Европейского союза, до вступления в силу Лиссабонского договора реализовывалась в рамках именно Европейского сообщества на основании учредительного договора последнего (Римского договора 1957 г. – Договора об учреждении Европейского сообщества 1957 г.).

То же самое относится к международным соглашениям ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. Почти все они подписаны от лица Европейского сообщества или реже Евратома и ЕОУС (до его ликвидации по истечении предусмотренного пятидесятилетнего срока действия 24 июля 2002 г.), являющихся формально самостоятельными субъектами международного права. Например, базовый документ, регулирующий взаимоотношения Европейского союза с третьими странами – Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, – было подписано не с Европейским союзом в целом, а с Европейскими сообществами и их государствами-членами.

Именно Европейское сообщество, а не Союз, выступало до недавних пор официальным членом Всемирной торговой организации, организаций ООН и ряда других межправительственных учреждений.

К ведению институтов Европейского союза на основании Маастрихтского договора 1992 г. относились только две неэкономические сферы интеграции и сотрудничества, получившие развитие в 1970-е гг.: ОВПБ и сотрудничество полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО)[92].

В теории международного права вся полнота международных прав и обязанностей признается только за суверенными государствами. Иные международные образования (например, международные организации) обладают производным объемом правосубъектности.

Путь, который прошел Европейский союз от Маастрихтского договора к Амстердамскому, а затем к Договору в Ницце, а теперь уже и к Лиссабонскому договору, был насыщен дискуссиями на всех уровнях по вопросу его правосубъектности. Маастрихтский договор не содержит положений, которые бы четко квалифицировали правовой статус Европейского союза и наличие у него правосубъектности. В ст. 2 Маастрихтского договора говорится о необходимости способствовать утверждению индивидуальности союза на международной арене[93]. В понятие «индивидуальность» вкладывается не только политическая и экономическая значимость Союза, но и ее правовая реализация в рамках его целей, т. е. речь идет об идентификации Европейского союза как субъекта международного права. Представляется, что именно такое положение способствовало дальнейшему совершенствованию правового статуса Евросоюза.

Еще в 1996 г. Европарламент призвал решить вопрос о придании Европейскому союзу правосубъектности. Его обсуждение продолжилось при подготовке межправительственной конференции 1996 г. Вывод, подготовленный рабочей группой, состоял в следующем: большинство государств-членов указывают на преимущества придания международной правосубъектности Союзу с тем, чтобы он мог заключать международные соглашения по вопросам, касающимся общей внешней политики и общей политики безопасности, правосудия и внутренних дел. В связи с этим тот факт, что юридически Союз не существовал, являлся источником сомнений и умалением его роли за пределами Союза. Другие государства-члены полагали, что придание международной правосубъектности Союзу может привести к путанице с юридическими прерогативами государств. Таким образом, различие в понимании этого вопроса не привело к выработке единой позиции и на этой конференции[94]. И, поскольку этот вопрос не был решен Маастрихтским договором, все внимание и надежды были связаны с Амстердамским договором. Однако, несмотря на все ожидания, он, хотя и внес изменения в Маастрихтский договор, не решил вопрос о правосубъектности Европейского союза.

В декабре 2000 г. главы государств и правительств стран – членов Европейского союза собрались в Ницце для внесения изменений в Договор о Европейском союзе и Договоры об учреждении сообществ. В результате был подписан новый договор – Ниццкий[95]. Основная задача этого Договора – институционная реформа, связанная с предстоявшим увеличением числа государств – членов ЕС. Реформирование институтов ЕС коснулось, в частности, изменения состава Европейской комиссии, процедуры голосования в Совете, представительства стран-членов в Европейском парламенте, определения полномочий Суда справедливости и Суда первой инстанции и др. Однако эти изменения не коснулись вопроса правосубъектности.

Таким образом, в тексте Договора о Европейском союзе с изменениями, внесенными Амстердамским договором и Договором в Ницце, не содержалось положений о предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица.

Внешняя компетенция вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора осуществлялась сообществами. Полномочия по заключению международных договоров в Учредительных договорах сообществ уполномочивали их на такое заключение. Союзу такие полномочия не были приданы ни Маастрихтским договором, ни последующими. Так, в ст. 24 Маастрихтского договора говорится о заключении международных соглашений в рамках второй и третьей «опор»[96], но речь идет не о полномочиях союза, а о полномочиях Совета. Согласно этой статье такие соглашения заключаются Советом по рекомендации председательствующего государства-члена.

Что касается взаимоотношений с международными организациями, то согласно ст. 18 и 19 Маастрихтского договора Европейский союз призван был способствовать выработке единой позиции государств-членов в таких организациях[97]. Государства-члены, в свою очередь, в силу ст. 37 должны были защищать общие позиции в этих организациях. Но юридически взаимоотношения с международными организациями устанавливаются самими государствами-членами и сообществами (ст. 181 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Но ситуация на практике сложилась не так однозначно, как в праве. Сообщества, участвуя в международных договорах, международных конференциях, являясь членами международных организаций, фактически представляли Союз в целом. В рамках Союза был создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества, а председательствующее государство-член в лице его главы выступало в роли Верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

Кардинальные изменения в этом отношении были введены Лиссабонским договором. Согласно ст. 23 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора «Европейский союз становится правосубъектным»[98]. Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:

– если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;

– если того требует достижение целей, означенных в договорах;

– если того требует юридически обязательный документ ЕС;

– если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их».

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС, или не относится к зоне компетенции Союза.

Договором о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора, наделившего Европейский союз правосубъектностью, закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод[99].