7.2 Предпосылки для разработки положений об общей внешней политике и политике безопасности

В течение достаточно долгого периода времени система Европейского политического сотрудничества существовала обособленно, не будучи включенной в договорное право Сообщества из-за разногласий в вопросе о разграничении полномочий между национальными правительствами и руководящими органами сообщества. Компромиссное решение было найдено лишь в конце 1980-х гг. Концепция ЕПС была изменена и усилена, а принятый в 1987 г. Единый европейский акт включил раздел «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики», означавший включение внешнеполитической сферы в договорное право сообщества. ЕЕА обязал председательствующее в Совете ЕС государство и Комиссию учитывать при выработке внешней политики Европейских сообществ решения, выработанные в рамках ЕПС. Механизм ЕПС на этом этапе был усилен. Его полноправным участником стала Комиссия ЕС, а количество ежегодных встреч министров иностранных дел было увеличено с двух до четырех[84].

В 1985 г. в Милане канцлер ФРГ Г Коль и президент Франции Ф. Миттеран выдвинули совместный проект Договора о Европейском союзе, предусматривавший проведение согласованной внешней и оборонной политики. Однако существенный перелом в вопросах полноценной интеграции внешнеполитического сотрудничества государств ЕС наступил только в 1990-е гг. 19 июня 1992 г. на совещании в Бонне страны договорились о совместных действиях ЕС и Западноевропейского союза, приняв Петерсбергскую декларацию, касавшуюся отношений Западноевропейского союза, ЕС и НАТО. Декларация предусматривала расширение функций ЗЕС. Он должен был не только гарантировать оборону территорий стран-участниц, но и освоить проведение гуманитарных и спасательных операций, миротворческих миссий, а также выполнение задач по управлению кризисами, включая понуждение к миру в интересах всего ЕС и во взаимодействии с НАТО. Эти договоренности вошли в решение Амстердамского саммита в 1997 г. На Кёльнском саммите (июнь 1999 г.) было подтверждено решение о переходе ЗЕС в ЕС[85].

Термин «Европейское политическое сотрудничество» служил синонимом координации внешней политики Европейского союза до тех пор, пока он не был заменен Общей внешней политикой и политикой безопасности в ноябре 1993 г. В Маастрихтском договоре 1993 г. наряду с остальными были провозглашены следующие принципы:

• защита общих ценностей в соответствии с Уставом ООН;

• усиление безопасности ЕС;

• сохранение мира и международной безопасности;

• повышение единоличной роли ЕС в определении единой внешней политики;

• создание Подразделения по планированию новой политики и раннему предупреждению с целью анализа международных событий и выработки решений;

• введение поста Высокого представителя по вопросам общей внешней политики и политики безопасности.

Несмотря на то, что Маастрихтским договором было предусмотрено, что «Союз определяет и осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности…», сама по себе эта политика не регулировалась системой права сообщества, так как относилась к сфере межгосударственного сотрудничества. Правовые основы внешнеполитической деятельности ЕС были закреплены только Лиссабонским договором[86].

Общая внешняя политика и политика безопасности стала новым направлением деятельности ЕС, развивающим опыт Европейского политического сотрудничества и предусматривающим согласование и осуществление странами ЕС совместных внешнеполитических действий на основе единогласно принятых решений. Она включала в себя «возможное оформление в дальнейшем общей оборонительной политики, которая могла бы привести со временем к созданию общих сил обороны» (ст. В).

Среди основных целей ОВПБ были названы:

– защита общих ценностей, основных интересов, независимости и целостности союза в соответствии с принципами Устава ООН;

– всемерное укрепление безопасности союза;

– сохранение мира и укрепление международной безопасности в соответствии с принципами Устава ООН, равно как и принципами Хельсинского заключительного акта и целями Парижской хартии (Совета Европы);

– развитие международного сотрудничества;

– развитие демократии и законности, уважение прав человека и основных свобод.

В отличие от ЕПС ОВПБ предложила не только обмен информацией и взаимные консультации, но и выработку на межправительственной основе общей позиции ЕС по важнейшим вопросам и осуществление совместных действий, обязательных для государств-членов.

Амстердамский договор 1997 г. реформировал ОВПБ с целью повышения эффективности ее функционирования путем расширения и конкретизации механизмов осуществления общей внешней политики и политики безопасности. Согласно Договору ОВПБ стала охватывать все области внешней политики и политики безопасности путем:

– определения принципов и основных ориентиров ОВПБ;

– принятия решений по общей стратегии;

– усиления систематического сотрудничества между государствами-членами в проведении их политики[87].

Кроме того, механизм системы ОВПБ был существенно усилен. Были предусмотрены следующие институциональные новации:

1) ЕС приступил к выработке «общих стратегий», принимаемых Европейским советом, в числе которых были приняты общие стратегии ЕС в отношении России (1999 г.), Украины (1999 г.), стран Средиземноморья (2000 г.), Центральной Азии (2007 г.);

2) предусмотрена возможность «конструктивного воздержания» от участия во внешнеполитических акциях;

3) для обеспечения успешного функционирования и координации системы ОВПБ введен пост Высокого представителя по ОВПБ и дополнительный аппарат внешнеполитического планирования в составе Генерального секретариата Совета ЕС. В функции Высокого представителя входит ведение переговоров с третьими сторонами от имени Европейского совета;

4) для повышения эффективности ОВПБ предусмотрено учреждение в ее рамках специального Органа раннего оповещения и политического планирования (ОРОПП) под руководством Верховного представителя по ОВПБ;

5) общая оборонная политика предусматривала постепенное включение в общую систему институтов ЕС оперативных структур Западноевропейского союза;

6) для принятия решений о совместных действиях и общих позициях ЕС, а также других решений, основанных на общей стратегии, был введен принцип квалифицированного большинства, а не единогласия. Это повысило действенность данного органа, в первую очередь за счет придания ему способности преодолевать вето отдельных недовольных участников, тормозивших принятие решений.

Европейский совет наделяется правом заключать международные договоры в рамках компетенции ОВПБ на основе единогласия государств-членов. При этом он руководствуется рекомендациями председательствующего государства[88].

Важным моментом для усиления интеграции в сфере ОВПБ стала встреча Ж. Ширака и Т. Блэра в Сан-Мало в декабре 1998 г, на которой была сформулирована цель – обеспечить Евросоюзу военные возможности для выполнения «Петерсбергских миссий».

Отказ Великобритании осенью 1998 г. от своего оппозиционного курса в отношении европейского военно-политического сотрудничества открыл путь для интеграции ЗЕС в ЕС и развития Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО). В июне 1999 г. на саммите в Кёльне страны ЕС приняли решение об углублении внешнеполитической координации и переходе к проведению ЕПБО. Выработку и проведение этой политики вменили в обязанность Верховному представителю по общей внешней политике и политике безопасности, на этот пост был назначен бывший генеральный секретарь НАТО Х. Солана. В руках Верховного представителя стали концентрироваться полномочия, связанные с представительством политических и военно-политических интересов ЕС в отношениях с внешними партнерами. Создается Военный комитет ЕС (ВКЕС) из начальников штабов стран-членов ЕС и Военный штаб ЕС (ВШЕС). Было предусмотрено создать к 2003 г. собственные вооруженные силы от 50 до 60 тыс. человек. X. Солана получил мандат на переговоры ЕС с НАТО. Таким образом, составной частью общей внешней политики и политики безопасности Союза стала также европейская политика в сфере обороны и безопасности – комплекс мероприятий Европейского союза в военной сфере.

В настоящее время общие принципы регулирования внешнеполитической и оборонной деятельности Европейского союза закреплены в разделе 5 «Общие положения о внешнеполитической деятельности союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 21–46)[89].