3.4 Первичное и вторичное право Европейского союза

Сочетание элементов и начал межнационального и наднационального правотворчества и сложность внутренней структуры ЕС обусловливают своеобразие европейского права. В нем отчетливо прослеживаются нормы, обязанные своим происхождением правовому сотрудничеству государств, и нормы, которые формируются автономно его институтами. Их формированию способствует также осуществление юрисдикционных полномочий судебными органами ЕС. С точки зрения условий и порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм европейского права, все они подразделяются на две, хотя и не вполне равные по объему и значимости, группы: нормы первичного (или основополагающего) права и нормы вторичного (или производного) права.

Европейские сообщества и ЕС созданы и функционируют на основе учредительных договоров. Сами эти договоры были выработаны в результате сотрудничества между государствами-учредителями, подписаны должным образом уполномоченными представителями соответствующих государств, ратифицированы каждым из государств-членов на основе процедур, предусмотренных национальным законодательством. Главная особенность учредительных договоров ЕС, отличающая их от иных международно-правовых актов, состоит в том, что они непосредственно порождают права и обязанности не только для государств-участников и институтов ЕС, но и для частных лиц (физических и юридических), находящихся под юрисдикцией государств – членов ЕС. Правовые нормы, закреп ленные в учредительных договорах ЕС, образуют фундаментальную базу Сообществ и ЕС. Они в своей совокупности получили наименование первичного права. Нормы первичного права образуют первооснову правовой системы ЕС. К категории первичных правовых актов относится и Европейская хартия о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 6 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора: «Союз признает права, свободы и принципы, изложенные в Хартии, которая имеет такую же юридическую силу, как и Договоры». Вместе Хартия и учредительные договоры ЕС определяют основные параметры европейского права, его особенности, условия формирования и порядок применения.

Нормы первичного права обладают безусловным верховенством по отношению к нормам вторичного права[47]. На базе правовых норм первичного права формируются и вводятся в действие нормы вторичного права. Вторичное право образуют те правовые нормы, которые издаются в качестве юридически обязательных предписаний институтами ЕС и которые регулируют в рамках юрисдикции ЕС отношения между субъектами права ЕС. Издаваемые институтами ЕС, они обязательны как для частных лиц (физических и юридических), так и для государств-членов и институтов ЕС.

Нормы вторичного права ЕС, выработанные на основе первичного, создаются автономно и принимаются институтами ЕС. Они действуют и применяются в рамках ЕС в соответствии с целями и принципами последних и в пределах их юрисдикции. Именно нормы вторичного права обеспечивают реальное функционирование интеграционных объединений и их институтов, достижение целей и решение задач, стоящих перед ними. Иначе говоря, вторичное право – это результат правотворчества институтов ЕС, созданных на основе учредительных договоров. Вторичное право включает основной массив норм европейского права. Главные отличительные особенности их правового режима – верховенство по отношению к национальным правовым нормам, прямое действие, интегрированность в национальное право и обеспеченность юрисдикционной защитой.

Некоторые исследователи в особую группу выделяют правовые нормы, источником которых являются акты иные, нежели учредительные договоры или акты, издаваемые институтами ЕС – третичное (или дополнительное) право (иногда используют термин «комплементарное»[48]). К их числу относят, в частности, соглашения и конвенции, заключаемые государствами-членами в целях реализации предписаний, со держащихся в самих учредительных договорах. Международно-правовая природа таких актов очевидна, и, как следствие, они не подпадают автоматически под юрисдикцию Суда ЕС. Однако на практике, будучи закрытыми соглашениями, применяемыми в рамках ЕС, вырабатываемые при участии институтов ЕС и подлежащие обязательной и единогласной ратификации государств – членов ЕС, они содержат обычно юрисдикционную оговорку, подчиняющую их юрисдикции Суда ЕС. Та ковы, например, ранее действовавшая Брюссельская конвенция от 27 сентября 1968 г. относительно судебной юрисдикции и исполнения решений в области гражданского и торгового права (заменена регламентом), Брюссельская конвенция о взаимном признании компаний 1968 г. или Конвенция об устранении двойного налогообложения 1990 г. К числу такого рода конвенций относятся также соглашения, которые, не будучи прямо пред усмотрены учредительными договорами, отвечают тем же целям, например Неаполитанская конвенция о сотрудничестве таможенных служб 1967 г., Римская конвенция о праве, применимом к договорным обязательствам, 1980 г. и др. Большинство перечисленных актов уже утратили силу в связи с переходом от договорного метода сотрудничества в этих сферах к коммунитарному и принятию соответствующих актов вторичного права, например, регламентов.

Иногда к категории норм, дополняющих право ЕС в широком смысле слова, относят соглашения между институтами, внутренние регламенты институтов, правовые акты, не подпадающие под категорию, определенную в ст. ст. 288–292 Договора о функционировании ЕС (указания, инструкции, заявления, коммюнике, декларации и т. п.). Суд ЕС в определенной мере признает за ними характер источников права при условии, что они порождают юридические последствия для третьих лиц или используются Судом ЕС при толковании правовых норм, поскольку позволяют судить о намерениях сторон или институтов ЕС. Иногда та кого рода акты рассматривают не как составную часть третичного права, а как особые атипичные случаи вторичного права. Особое место в общей структуре европейского права занимают решения, выносимые государствами-членами (не Сове том ЕС) на основе принципа единогласия.

Создание ЕС, дополнение Европейских сообществ политиками и формами сотрудничества, выразившимися в возникновении второй и третьей «опор», внесли определенные изменения в структуру европейского права, которые далеко не полностью нивелируются принятием Конституции ЕС. Сотрудничество в новых областях в значительной мере оформляется при посредстве соглашений, имеющих конвенционную природу.

Концепция первичного, вторичного и третичного права отражает вертикальный срез правовой системы ЕС. Первичное право занимает главенствующее положение, определяя устои, цели и формы интеграции. Вторичное право носит производный характер и создается на его основе. Оно обеспечивает повседневное функционирование ЕС. Его нормы не должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимущественную силу имеют нормы первичного права. Третичное право дополняет вторичное, действуя в основном в сфере, находящейся вне прямого регулирования институтов. Преимущественно это сфера специальных компетенций.