3.5 Источники европейского права

Правовым инструментом реализации политики ЕС является право ЕС, весь массив действующих нормативных документов. Традиционно источниками права ЕС выступают, с одной стороны, учредительные документы ЕС и документы, вносящие в них изменения или дополнения («первичное право»), с другой – законодательство и иные акты институтов и органов ЕС («вторичное», или «производное», право). Значение источника права в ЕС играет также судебная практика, формулируемая в решениях Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибуналов ЕС.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора эта система источников в целом сохранилась, однако реформированию подверглись ее отдельные элементы:

– ядром первичного права ЕС стали два учредительных документа («Договоры») – Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС;

– судебная практика (прецедентное право) ЕС отныне формируется Судом ЕС при сохранении преемственности в отношении старых прецедентов, сформулированных Судом Европейских сообществ;

– ранее изданные правовые акты институтов ЕС, в которых сосредоточена наибольшая часть норм права ЕС, также останутся в силе.

Система учредительных документов ЕС в редакции Лиссабонского договора служит отражением концепции, которая была выдвинута президентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных государств – членов ЕС.

Суть концепции заключается в предложении наделить ЕС двумя основополагающими источниками:

• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные принципы (mini-traite – мини-договор), и

• подробным, который детализировал бы нормы первого вида источников применительно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС.

Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл бы роль основного закона ЕС, подробный – служил бы актом о его применении. Первый, краткий, учредительный документ ЕС называется Договором о ЕС (55 статей). Второй, подробный, документ был назван Договором о функционировании ЕС (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование Договоров.

Договоры de jure являются документами, подписанными в первоначальной редакции в 1992 г. (Договор о ЕС) и 1957 г. (Договор об учреждении ЕЭС), Лиссабонский договор 2007 г. внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении новых по содержанию учредительных документов ЕС.

Разница в политической роли и предмете договоров не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС имеют одинаковую (равную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых основывается ЕС (ст. 1 Договора о ЕС; ст. 1 Договора о функционировании ЕС). По своей юридической силе к Договорам приравнивается Хартия ЕС об основных правах.

Учредительные документы ЕС (Договоры) и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права ЕС как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-членов и народов этой организации.

Дополнительными элементами первичного права ЕС являются:

– договоры о присоединении новых государств-членов к ЕС и приложенные к ним акты об условиях присоединения. С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу семь таких договоров и актов;

– договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». По след ним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т. д.

С вступлением в силу Лиссабонского договора система правовых актов «вторичного права» также претерпела некоторые изменения, а именно стала более простой и логичной. Во многом ее упрощение связано с ликвидацией структуры трех «опор», характерной ЕС до вступления в силу Лиссабонского договора, и, как следствие, исчезновением специфических правовых инструментов, которыми ранее оформлялись решения ЕС в рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере («общая стратегия», «общая позиция», «общая акция», «рамочное решение» и др.)[49].

Учредительные документы в редакции Лиссабонского договора предусматривают следующие виды правовых актов ЕС:

а) регламент;

б) директива;

в) решение;

г) рекомендации и заключения.

Прежде, как уже отмечалось, указанные виды правовых актов принимались только в рамках первой «опоры» ЕС.

Регламент (от франц. regie – правило, норма) – нормативный акт, который имеет общее действие, является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах.

а) Регламент служит средством унификации национального права государств – членов ЕС, с помощью которого на территории ЕС вводятся единые правила поведения в конкретной сфере жизни или по отдельным вопросам. Фактически регламенты можно назвать законами ЕС.

б) Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, которому она адресована (в подавляющем большинстве случаев директивы адресуются сразу всем государствам-членам), в отношении результата, которого требуется достичь. При этом за национальными нормотворческими институтами сохраняется компетенция в отношении формы и способов достижения результата, предписанного директивой.

Директива ЕС служит инструментом гармонизации национального права государств-членов (т. е. установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия).

Если определять регламент как закон ЕС, то директиву можно назвать основами законодательства, которые действуют не напрямую, а нуждаются в трансформации во внутреннее право государств-членов.

Трансформация директивы представляет собой приведение государствами-членами своего законодательства в соответствие с ее нормами путем принятия, изменения или отмены национальных законов и подзаконных актов. О принятых мерах в обязательном порядке извещается Комиссия (она, напомним, осуществляет функцию надзора за соблюдением права ЕС).

Процесс трансформации директивы должен быть завершен в течение зафиксированного в ней срока: «Государства-члены принимают необходимые законодательные, регламентирующие и административные положения, чтобы обеспечить свое соответствие настоящей директиве, не позднее…».

В случае неисполнения обязанности по трансформации директивы государства-члены привлекаются Комиссией и Судом ЕС к ответственности. Эта ответственность в итоге может выражаться в наложении на них денежных санкций (единовременная сумма штрафа и/или пеня). Срок трансформации для каждой директивы различен, может составлять от нескольких месяцев до нескольких лет (в зависимости от новизны и масштаба изменений в действующее правовое регулирование, которые привносит директива).

В свою очередь, граждане и юридические лица, которых директива наделяет правами либо снимает с них обязанность, могут в подобном случае обращаться с иском к государственным органам и учреждениям в судебные инстанции, а также требовать от государства-нарушителя (государства, не исполнившего свои обязанности по трансформации директивы) компенсации причиненного вреда. Во всех случаях требования граждан и юридических лиц к государствам-нарушителям предъявляются в национальные суды. При неясности вопроса последние могут, а национальные суды высших инстанций должны направлять преюдициальные запросы в Суд ЕС (ст. 267 Договора о функционировании ЕС).

в) Решение является еще одной формой юридически обязательного акта институтов ЕС, однако оно имеет иное предназначение, чем регламент или директива (не предназначено служить инструментом унификации или гармонизации национального права).

С учетом практики, сложившейся в ЕС, а также ввиду упразднения структуры трех «опор» Лиссабонский договор несколько расширил определение рассматриваемого вида правовых актов по сравнению с характеристикой «решения», которая содержалась в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. (в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества, затем в Договоре об учреждении Европейского сообщества).

До вступления Лиссабонского договора в силу решения являлись нормативными актами, принимаемыми институтами ЕС в рамках второй и третьей «опор» (например, решения Совета от 22 января 2001 г. об учреждении Комитета по вопросам политики безопасности, Военного комитета и Военного штаба ЕС). На практике в форме решений принимались нормативные акты Европейского сообщества, хотя такая возможность не была закреплена юридически в учредительных документах Сообщества – так называемые решения sui generis – решения особого рода (например, решение «О создании Европейской административной школы» от 26 января 2005 г.). В немецком юридическом языке решения ЕС разных видов обозначались неодинаковыми терминами: Entscheidung (решение – индивидуальный акт) и Beschlu? (иные решения). Во французском и английском языках в обоих случаях употребляется понятие decision/decision. Следует также отметить, что решения Суда ЕС обозначаются в оригинале особым понятием: arret (фр.)/ judgment (англ.), т. е. судебное решение.

Со вступлением в силу Лиссабонского договора решениями оформляются следующие нормативные акты ЕС:

– индивидуальные акты, включающие предписания, адресуемые конкретным субъектам – государствам-членам или частным лицам (например, решения Комиссии о наложении штрафов на предприятия);

– акты, включающие обязательные предписания, направленные широкому кругу лиц и не направленные на унификацию или гармонизацию национального права. В форме решений должны оформляться, например, меры в сфере общей внешней политики и политики безопасности (вместо издававшихся в «старом» ЕС общих стратегий, позиций, акций), указания относительно финансовых или иных практических мероприятий ЕС, инструкции относительно разрешения организационных вопросов, включая уточнение или изменение отдельных положений учредительных документов.

г) Рекомендации, равно как и заключения, в отличие от вышеперечисленных актов не обладают юридически обязательной силой. Рекомендация служит формой выдвижения предложений институтов ЕС по определенным вопросам. Совет и Комиссия обладают неограниченным правом издания рекомендаций (ст. 292 Договора о функционировании ЕС); другие институты могут издавать их в случаях, предусмотренных учредительными документами.

д) Заключение является формой изложения официальных позиций институтов ЕС относительно каких-либо вопросов.

Особое место среди документов, принимаемых органами и учреждениями ЕС, которые не являются частью его институционального механизма и потому не уполномочены издавать от его имени правовые акты, занимают акты Европейского омбудсмена, Экономического и социального комитета, Комитета регионов, Европола, Евроюста, европейских агентств и др. Постановления этих инстанций оформляются решениями sui generis (особого рода) либо в форме их заключений, резолюций, деклараций и т. п.

Подобные документы соответственно не признаются в качестве правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. В современной доктрине в этой связи их называют актами, не предусмотренными Договорами, актами вне номенклатуры, непоименованными, нетипичными актами или актами особого рода.

То же самое относится к актам институтов, которые издаются в не предусмотренных учредительными документами формах, т. е. приняты в иной форме, нежели регламент, директива, решение, рекомендация, заключение. Это, например, резолюции Европейского парламента и Совета; сообщения, белые книги, зеленые книги Европейской комиссии, кодексы поведения и др.

Упомянутые документы, как правило, способны обладать только рекомендательным действием. Тем не менее они могут порождать обязательные юридические последствия в случае, если это прямо предусмотрено в учредительных документах или правовых актах ЕС. При необходимости их оспаривание допускается в Суде Европейского союза.

Данное условие выполняется, в частности, применительно к «ориентирам» Европейского центрального банка (ст. 12.1 и ст. 14.3 Протокола об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка). «Ориентиры» ЕЦБ могут содержать нормы права, но подобно директивам адресуются государствам-членам (точнее, национальным центральным банкам государств-членов, перешедших на евро, для которых имеют обязательную силу).

Особый статус имеют внутренние регламенты, устанавливающие внутренние правила организации и деятельности коллегиальных институтов, органов, учреждений ЕС. В отличие от обычных регламентов ЕС (общеобязательных нормативных актов прямого действия) положения внутренних регламентов не могут возлагать обязанности на третьих лиц, но могут наделять их правами по отношению к соответствующему институту, органу, учреждению, например правами в области доступа к их документам. Внутренние регламенты институтов традиционно утверждаются их решениями, поэтому могут также считаться разновидностью правовых актов ЕС в значении ст. 288 Договора о функционировании ЕС. Однако это не относится к внутренним регламентам иных, чем институты, органов и учреждений ЕС, которые не уполномочены издавать правовые акты ЕС в значении указанной нормы.

Наконец, следует упомянуть межинституционные соглашения, являющиеся договорными актами институтов ЕС. Подобные соглашения, как правило, имеют трехсторонний характер (заключаются между Европейским парламентом, Советом ЕС и Европейской комиссией) и содержат правила, регулирующие их взаимодействие в разных сферах деятельности ЕС. В учредительных документах ЕС в редакции Лиссабонского договора (ст. 295 Договора о функционировании ЕС) впервые предусмотрено, что межинституционные соглашения между упомянутыми институтами могут иметь юридически обязательный характер.