8.4 Свобода передвижения, визовая политика и пограничный контроль

Положения, регулирующие обеспечение свободы передвижения и связанные с этим меры в отношении контроля на границах, предоставления убежища и иммиграции закреплены в Главе 2 Раздела V Договора о функционировании ЕС «Политика в отношении пограничного контроля, предоставления убежища и иммиграции».

Необходимо учитывать, что вопросы свободного передвижения для граждан ЕС и граждан третьих государств регулируются раздельно. Свобода передвижения для граждан ЕС в рамках ст. 20 Договора о функционировании ЕС носит характер, аналогичный конституционным правам человека. Правовое регулирование в рамках ст. 77 Договора о функционировании ЕС обеспечивает беспрепятственную реализацию гражданами ЕС своего права за счет снятия контроля на внутренних границах.

Отмена контроля на внутренних границах автоматически распространяется и на иностранцев, при этом в ЕС формируется блок норм, регламентирующих условия допуска и нахождения иностранцев на территории ЕС, а также другие меры в отношении иностранцев (общая визовая и иммиграционная политика, политика предоставления убежища).

Детальная регламентация свободы передвижения для граждан ЕС осуществлена положениями Директивы 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов. Директива предусматривает право граждан ЕС свободно передвигаться по территории государств ЕС в течение трех месяцев. Граждане ЕС освобождаются от любых визовых требований или других формальностей; единственным условием является наличие удостоверения личности. Члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС, также пользуются данным правом, однако к ним могут предъявляться визовые требования.

Находиться на территории других государств ЕС более трех месяцев граждане ЕС могут при соблюдении условий, установленных в Директиве. Такими условиями является участие в экономической деятельности (работа или самостоятельная занятость) или наличие достаточных средств и медицинской страховки. Граждане ЕС освобождены от необходимости получать вид на жительство, но государства – члены ЕС вправе устанавливать требования о регистрации граждан других государств ЕС, проживающих на их территории свыше трех месяцев. Сопровождающие гражданина ЕС члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС, должны получать вид на жительство.

По истечении пяти лет проживания граждане ЕС получают право постоянного проживания, которое не может быть ничем обусловлено. Это право может быть утрачено только в случае отсутствия на территории государства в течение двух лет. Те же правила применяются к членам семьи, не являющимся гражданами ЕС, с тем различием, что они получают вид на жительство, который автоматически возобновляется каждые 10 лет.

В соответствии с Директивой 2004/38/ЕС гражданин государства – члена ЕС может быть выдворен с территории другого государства – члена ЕС только по основаниям публичного порядка, безопасности и здравоохранения.

Регламентация свободы передвижения для иностранцев (граждан третьих стран) включает в себя определение условий допуска на территорию ЕС (визовая политика и пограничный контроль), установление правил передвижения по территории ЕС, краткосрочного нахождения и постоянного проживания. Помимо этого, в рамках ЕС формируются общая иммиграционная политика и политика предоставления убежища, призванные оптимизировать миграционные потоки при соблюдении норм международного права.

Визовая политика стала частью права ЕС по Маастрихтскому договору 1992 г. и развивалась вслед за шенгенским правом, постепенно подменяя его нормами права ЕС. До инкорпорации шенгенского сотрудничества визовая политика в рамках ЕС включала установление единого формата виз для всех государств и принятие на уровне ЕС решений об установлении или отмене визового режима. Формат визовых бланков был унифицирован для всех государств ЕС в соответствии с Регламентом № 1683/95 от 29 мая 1995 г. об установлении единого формата виз. Необходимость в получении визы для граждан третьих государств в настоящее время определяется в соответствии с Регламентом № 539/2001 от 15 марта 2001 г., содержащим перечни третьих государств, граждане которых должны иметь визу при пересечении внешних границ и граждане которых освобождаются от такого требования, в который вносятся изменения по мере необходимости.

Государства ЕС вправе освободить от необходимости получения краткосрочной или транзитной визы определенные категории лиц – обладателей дипломатических и служебных паспортов или документов, выдаваемых международными организациями своим служащим, экипажи гражданских воздушных и морских судов, экипажи и персонал воздушных судов, занятых в спасательных операциях, и проч.

Визовое сотрудничество в рамках ЕС ограничивается краткосрочными визами для пребывания на срок до 3 месяцев. Условия допуска иностранцев на свою территорию для пребывания на больший срок регулируются национальным законодательством государств.

В настоящее время основные положения визовой политики ЕС закреплены в Регламенте № 810/2009 от 13 июля 2009 г., устанавливающем Кодекс Сообщества о визах (Визовый кодекс). В Шенгенской конвенции 1990 г. были закреплены типы единой визы и условия выдачи, но Визовый кодекс регламентирует все стороны визового процесса, в т. ч. требования к заявителям, порядок рассмотрения заявлений о выдаче визы, условия и порядок их выдачи, основания и порядок отказа в выдаче визы, порядок обжалования и проч.

С 2004 г. в соответствии с Решением 2004/512/ЕС в ЕС ведется работа по созданию Визовой информационной системы (VIS). В 2008 г. был принят Регламент № 767/2008, в котором определен правовой статус VIS, перечень данных, которые будут в ней содержаться, порядок доступа и использования информации из Визовой информационной системы. VIS будет содержать данные, связанные с визовым процессом, – сведения о заявлениях на получение виз, о принятых решениях, о выдаче или об отказе в выдаче визы, о выданных визах и проч. Решением Комиссии 2010/49/ЕС от 30 ноября 2009 г. определены первые государства, в которых данная система вводится в действие.

Помимо собственно виз законодательством ЕС предусмотрена выдача упрощенного транзитного документа и упрощенного железнодорожного транзитного документа, которые позволяют гражданам третьего государства следовать из одной части своего государства в другую часть через территорию ЕС. Этот документ применяется только в отношении анклавов, в частности в отношении жителей Калининградской области Российской Федерации. Формат упрощенного транзитного документа, условия выдачи и права его обладателей устанавливаются Регламентами № 693/2003 и 694/2003 от 14.04.2003 г.

Пограничныйконтроль ипорядок пересечения границ урегулированы Регламентом № 562/2006 от 15 марта 2006 г., устанавливающим Кодекс Сообщества о режиме пересечения людьми границ (Шенгенский кодекс о границах). Данный документуста-навливает порядок пересечения внешних границ ЕС гражданами ЕС и иностранными гражданами, в т. ч. условия допуска граждан третьих государств на территорию ЕС, порядок осуществления пограничного контроля, включая организацию и обустройство мест контроля, порядок проставления штампов в проездных документах, порядок и основания для отказа во въезде, а также положения об организации пограничной службы в государствах-членах. В Разделе III Кодекса предусматривается полная отмена пограничного контроля на внутренних границах государств – членов ЕС и определяются условия и порядок временного восстановления пограничного контроля в случае необходимости.

Приграничное движение представляет собой исключение из общего режима пересечения границ. Правовое регулирование на уровне ЕС обеспечивается положениями Регламента № 1931/2006, устанавливающего правила о приграничном движении на внешних сухопутных границах государств-членов. С целью реализации положений регламента государства-члены наделены правом заключать соответствующие двусторонние соглашения с третьими странами. Жители приграничной зоны получают право находиться в приграничной зоне соответствующего государства сроком до трех месяцев в шестимесячный период, но не более трех месяцев подряд после получения специального разрешения на приграничное движение. Разрешение на приграничное движение выдается на срок от одного до пяти лет.

Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс) создано и действует на основании Регламента № 2007/2004 с целью улучшения интегрированного управления внешними границами. Штаб-квартира Фронтекс расположена в Варшаве (Польша). Непосредственно пограничный контроль остается в компетенции государств, но Фронтекс призван облегчить и сделать более эффективным применение норм права ЕС в отношении управления внешними границами, а также предоставлять техническую поддержку государствам. Фронтекс занимается координацией оперативного сотрудничества, оказывает содействие в подготовке кадров пограничных служб, организации совместных операций по высылке и проч. Государства вправе просить Фронтекс о содействии в случае возникновения обстоятельств, требующих технической и оперативной поддержки. В исключительных ситуациях, например в случае массового притока иностранцев, желающих пересечь границу, по запросу государства Фронтекс может задействовать непосредственно на границе «команды быстрой пограничной интервенции» (RABIT), механизм создания которых установлен Регламентом № 863/2007. Участие ассоциированных членов шенгенского сотрудничества в работе Фронтекс регулируется специальными договоренностями со Швейцарией и Лихтенштейном, а также с Норвегией и Исландией.

Шенгенская информационная система (SIS) объединяет вопросы полицейского, визового и пограничного сотрудничества и обеспечивает информационное единство территории всего шенгенского пространства. SIS создана на основе положений Шенгенской конвенции 1990 г. и содержит информацию о вещах (утраченных, потерянных и украденных ценностях, документах, регистрационных знаках транспортных средств, угнанных транспортных средствах, оружии и проч.) и о лицах (разыскиваемых по подозрению в совершении преступления, пропавших без вести, а также которым запрещен въезд на территорию ЕС). Наполнением системы данными занимаются сами государства, а благодаря центральному органу поддержки, расположенному в Страсбурге (Франция) эти данные становятся доступными для других государств. Система не позволяет производить произвольный просмотр данных, а только обоснованные поисковые запросы по определенным критериям. Информация обо всех поисковых запросах хранится в течение определенного времени, обоснованность запросов выборочно проверяется.

В настоящее время происходит реформирование Шенгенской информационной системы – переход от устаревшей системы середины 90-х гг. SIS I+ к системе SIS II, что предусматривается Регламентом 1987/2006. Обновленная система позволит использовать достижения компьютерных технологий в большей мере, в т. ч. включить в базу данных фотографии и отпечатки пальцев. Введение в действие системы второго поколения предполагалось завершить не позднее 30 июня 2010 г., однако этот срок был перенесен на 31 марта 2013 г.