8.3.2 Органы правового регулирования и сотрудничества

Правовое регулирование в рамках ПСБП осуществляется в рамках деятельности главных органов ЕС и специальных учреждений.

Согласно ст. 68 ДФЕС Европейский совет определяет стратегические направления законотворческого и оперативного планирования в рамках ПСБП. Этому органу также отводится роль примирительного политического органа в случае блокирования отдельным государством принятия решений в ряде случаев.

Непосредственно в нормотворческом процессе, т. е. в процессе принятия регламентов, директив и решений, участвуют Европейский парламент, Совет и Комиссия, причем их роль различна в зависимости от предмета регулирования. В структуре основных органов ЕС выделены специальные подразделения, которые обеспечивают выполнение функций соответствующих органов, в т. ч. занимаются технической работой по подготовке и согласованию проектов правовых актов.

Уникальность механизма ПСБП заключается в наделении контрольными полномочиями национальных парламентов государств-членов ЕС. Это довольно необычно, так как в данном случае национальные законодательные органы получили отдельный голос и право выступать от своего имени самостоятельно и независимо от привычных государственных органов внешних сношений в правотворческой деятельности ЕС как международно-правового образования. Согласно ст. 68 ДФЕС национальные парламенты контролируют соответствие правотворческой инициативы и проектов правовых актов принципу субсидиарности.

Особенность механизма ПСБП также состоит в создании большого количества и значительной роли вторичных или вспомогательных органов ЕС, т. н. децентрализованных агентств, ответственных за сотрудничество в определенном секторе. Непосредственно причастны к регулированию и функционированию ПСБП:

– Европейский полицейский офис (Европол, Europol);

– Орган судебного сотрудничества ЕС (Евраюст, Eurojust);

– Агентство по основным правам (FRA);

– Европейский полицейский колледж (CEPOL);

– Европейское агентство управления и оперативного сотрудничества на внешних границах государств – участников Европейского Союза (Фронтекс, Frontex);

– Европейский офис поддержки убежища (EASO);

– Европейское агентство оперативного управления крупномасштабными IT-системами в Пространства свободы, безопасности и правосудия (eu-LISA);

– Европейское агентство сетевой и информационной безопасности (ENISA);

– Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркотической зависимостью (EMCDDA).

Правовым регулированием в сфере ПСБП занимаются, привычно для правовой системы ЕС, главные органы – Комиссия, Совет и Европейский Парламент. Регулирование в сфере ПСБП характеризуется ведущей ролью и особым внутренним механизмом деятельности Совета.

Для принятия решений в сфере ПСБП Совет собирается в формате «Юстиция и внутренние дела» (JHA). Но отдельные решения приходится принимать также Совету в формате «Общие дела» (GAC), когда дело идет о подготовке встреч Европейского Совета либо касается сразу нескольких форматов Совета, и еще в формате «Внешние отношения» (FAC), когда решения касаются внешнего измерения ПСБП и сотрудничества с третьими государствами.

До вынесения вопроса на заседание собственно Совета ведется кропотливая работа на различных уровнях в рамках структурных подразделений этого органа.

Непосредственно подготовкой заседаний Совета занимается COREPER – Комитет постоянных представителей. Выделяют два состава COREPER – на уровне заместителей постоянных представителей (COREPER I) и на более высоком уровне собственно постоянных представителей (COREPER II). Надо отметить, что подготовкой встреч Совета по вопросам ПСБП занимается COREPER II, что подчеркивает значимость этих вопросов и внимание государства к ним.

Даже сегодня в сфере ПСБП сохраняется наследие межправительственного регулирования и упраздненной третьей опоры права ЕС, что выражается в очень сложной четырехуровневой структуре работы в Совете над вопросами ПСБП вместо принятой в остальных сферах компетенции ЕС трехуровневой структуры. Привычно прежде работают над вопросами рабочие группы, далее вопросы рассматривает COREPER, а потом они выносятся на заседание Совета. Но в сфере ПСБП работу рабочих групп контролируют еще комитеты высокого уровня, и только после утверждения ими вопрос передается в COREPER.

Исключение составляют лишь вопросы судебного сотрудничества в гражданских делах, так как Рабочая группа по гражданско-правовым вопросам (JUSTCIV) подчинена непосредственно COREPER.

Работа над всеми другими вопросами ПСБП подлежит координации и контролю со стороны трех комитетов высокого уровня – Комитета полицейского и судебного сотрудничества (CATS, или Комитет ст. 36), Стратегического комитета по вопросам иммиграции, границ и убежища (SCIFA) и нового созданного после Лиссабонской реформы на основании ст. 71 ДФЕС Комитета внутренней безопасности (COSI).

Название Комитету CATS дала аббревиатура от французского Comit? de l’article trente-six, что переводится как Комитет ст. 36. Имеется в виду ст. 36 ДЕС в редакции и нумерации Амстердамского Договора 1997 г. Эта же статья согласно Маастрихтскому договору 1992 г. имела номер К.4, и, соответственно, так раньше назывался и сам этот комитет – комитет К.4. Комитет SCIFA был выделен позже по решению COREPER. Но, собственно, оба комитеты CATS и SCIFA по компетенции стали наследниками Комитета К.4, который, в свою очередь, стал наследником межправительственного Комитета TREVI. Таким образом, просматривается длинная история становления структуры сотрудничества в сфере ПСБП, которая сохранилась и сегодня.

Непосредственно работа над вопросами ведется в рабочих группах аппарата Совета, которые могут создаваться по потребности и подчиняются одному из комитетов высокого уровня:

– Рабочая группа по интеграции, миграции и выдворения;

– Рабочая группа по визам;

– Рабочая группа по убежищу;

– Рабочая группа по границам;

– Рабочая группа по терроризму (TWP);

– Рабочая группа по таможенному сотрудничеству (CCWP);

– Рабочая группа по сотрудничеству в уголовных делах (COPEN);

– Рабочая группа по материальному уголовному праву (DROIPEN);

– Рабочая группа по гражданской обороне (PROCIV);

– Рабочая группа по основным правам, правам граждан и свободном перемещении лиц (FREMP);

– Рабочая группа по обмену информацией и охране данных (DAPIX);

– Рабочая группа по внешним отношениям (JAI-RELEX);

– Рабочая группа по правоприменению (LEWP);

– Рабочая группа по шенгенским вопросам;

– Рабочая группа по общим вопросам, включая оценку (GENVAL).

Помимо этих рабочих групп существуют также т. н. горизонтальные рабочие группы, обеспечивающие координацию и слаженность работы рабочих групп над смежными вопросами, которые касаются сразу нескольких сфер регулирования и, соответственно, нескольких рабочих групп.

В рамках Комиссии непосредственную работу в сфере ПСБП организуют соответствующие подразделения – генеральные директораты (Directorates-General, либо DG). Бывший единый Генеральный директорат правосудия, свободы и безопасности с 1 июля 2010 г. был разделен на два генеральных директората – Генеральный директорат по внутренним делам и Генеральный директорат по правосудию.

Генеральный директорат по внутренним делам занимается вопросами, связанными с безопасностью и миграционной политикой, и включает 4 директората:

1) Внутренней безопасности (Директорат А);

2) Миграции и убежища (Директорат В);

3) Шенгена (Директорат С);

4) Стратегии и управления исполнением (Директорат D).

Генеральный директорат по правосудию также включает 4 директората:

1) Гражданской юстиции (Директорат А);

2) Уголовной юстиции (Директорат В);

3) Основных прав и гражданства ЕС (Директорат С);

4) Равенства (Директорат D).

В Европейском Парламенте основная работа в сфере ПСБП ведется в специальных постоянных комитетах:

– Гражданских свобод, юстиции и внутренних дел (LIBE);

– Иностранных дел (AFET);

– Прав человека (DROI);

– Безопасности и обороны (SEDE);

– По правовым вопросам (JURI);

– По конституционным вопросам (AFCO);

– Прав женщин и гендерного равенства (FEMM), а также в рамках специального комитета – Комитета по организованной преступности, коррупции и отмыванию денег (CRIM).

Особенностью регулирования ПСБП является предоставление национальным парламентам государств – членов ЕС полномочий по контролю за соблюдением принципа субсидиарности при принятии правовых актов посредством представления обоснованных мнений по проектам правовых актов[135]. Полномочия национальных парламентов по контролю за соблюдением принципа субсидиарности по вопросам полицейского и судебного сотрудничества в уголовно-правовой сфере предусмотрены в ст. 69 Договора о функционировании ЕС и регламентированы в приложенном к учредительным договорам Протоколе № 2 о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

В дополнение к положениям Протокола ч. 3 ст. 81 Договора о функционировании ЕС предусматривает право вето любого национального парламента в отношении проекта решения о применении обычной законодательной процедуры вместо специальной к вопросам семейного права с трансграничным элементом.

Суд ЕС наделен широкими полномочиями по толкованию и судебному контролю в рамках правовой системы ЕС. В отличие от других отраслей компетенция Суда ЕС в сфере ПСБП ограничивается положениями ст. 276 Договора о функционировании ЕС, согласно которой в сфере судебного и полицейского сотрудничества по уголовным делам Суд не обладает компетенцией рассматривать действительность или пропорциональность операций, осуществляемых полицейскими или другими правоприменительными органами государств-членов или реализацию государствами-членами присущих им обязанностей в отношении поддержания законности и порядка и обеспечения внутренней безопасности. Также особенностью применительно к ПСБП является возможность введения срочной процедуры в отношении преюдициальных запросов. Такая процедура может предусматривать ограничение круга сторон и других заинтересованных субъектов, а в случаях чрезвычайной срочности – пропуск письменной стадии процедуры.

Функции ЕС в сфере ПСБП делегируются специальными органами сотрудничества, когда это предусмотрено учредительными договорами или правовыми актами ЕС. К таким органам, в первую очередь, относятся Европол и Евроюст. Также функционируют Европейское агентство по управлению и оперативному сотрудничеству на внешних границах (Фронтекс), Агентство по основным правам, Европейский центр мониторинга за наркотиками и наркоманией (EMCDDA), Европейский офис поддержки по вопросам предоставления убежища (EASO) и другие.