9.5. Управление и обслуживание государственного и муниципального долга

Управление государственным и муниципальным долгом – это система мероприятий государства и муниципального образования по установлению порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств, а также по выплате доходов и погашению займов. Управление государственным долгом РФ осуществляет Правительство РФ либо уполномоченный им Минфин России, а управление государственным долгом субъекта РФ – высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ либо финансовый орган субъекта РФ. Вопросы управления муниципальным долгом возлагаются на исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (местную администрацию) в соответствии с уставом муниципального образования.

Комплекс мероприятий по управлению государственным долгом в основном касается двух аспектов – методов управления и порядка обслуживания. Под методами управления понимаются способы регулирования выпущенных в обращение займов. При этом, если раньше законодательство вообще не затрагивало вопросы применения тех или иных методов и государство могло в одностороннем порядке изменить размер доходности займа, увеличить срок действия или осуществить отсрочку погашения ранее выпущенных займов[74], а иногда и аннулировать государственный долг (отказаться от долговых обязательств), то в настоящее время применение методов управления государственным долгом строго ограничено бюджетным законодательством РФ.

К числу методов управления относятся реструктуризация долга, новация, предоставление отступного, конверсия, предоставление рассрочки, списание и прекращение долговых обязательств.

Реструктуризация долга – это основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Она может быть осуществлена одновременно с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга и с другими методами. Так, статья 18 Федерального закона от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» устанавливает, что реструктуризация денежных обязательств перед РФ производится путем их консолидации с одновременным списанием задолженности по начисленным пеням и штрафам и предоставлением равномерной рассрочки уплаты консолидированной задолженности до 1 января 2016 г.

Схожим с реструктуризацией методом регулирования является новация. Новация – это основанная на соглашении замена первоначального обязательства, существовавшего между сторонами, другим обязательством, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (ст. 414 ГК РФ). Такой метод был использован в отношении обязательств по государственным краткосрочным бескупонным облигациям и облигациям федеральных займов со сроком погашения до 31 декабря 1999 г.

Обязательство по государственным займам может быть изменено по соглашению сторон предоставлением отступного (уплатой денег, передачей имущества и т. п.). Однако если ст. 409 ГК РФ закрепляет положение о том, что размер, сроки и порядок предоставления отступного определяются сторонами, то бюджетным законодательством[75] может быть установлено, что в отношении отступного по государственным займам разработка условий и порядка заключения договора осуществляется Правительством РФ. Заключение договора об отступном производится с владельцами государственных ценных бумаг, не осуществивших новацию в установленные сроки.

В отношении государственного внешнего долга наряду с реструктуризацией применяется метод конверсии. Конверсия внешнего долга – средство, обеспечивающее сокращение общей суммы внешней задолженности, облегчение условий внешнего долга за счет замещения основных обязательств иными, менее обременительными для государства-должника.

Если долговое обязательство Российской Федерации не предъявлено к погашению (не совершены кредитором определенные условия обязательства или установленные нормативными правовыми актами действия) в течение трех лет с даты, следующей за датой погашения, предусмотренной условиями долгового обязательства либо соответствующими федеральными законами, или истек срок государственной гарантии РФ, указанное долговое обязательство считается прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга (если иное не предусмотрено федеральными законами). Минфин России по истечении указанного выше срока издает акт о списании с государственного внутреннего долга не предъявленных к погашению долговых обязательств, выраженных в валюте РФ. Списание с государственного внутреннего долга осуществляется посредством уменьшения объема долга по видам списываемых долговых обязательств, выраженных в валюте РФ, на сумму их списания без отражения указанных сумм в источниках финансирования дефицита федерального бюджета. Однако данное положение не распространяется на обязательства по кредитным соглашениям и на долговые обязательства РФ перед субъектами РФ и муниципальными образованиями. Выпуски государственных ценных бумаг Российской Федерации, выкупленные (переоформленные) в полном объеме Минфином России до наступления даты их погашения, могут быть признаны по решению указанного министерства досрочно погашенными.

Под обслуживанием государственного (муниципального) долга понимаются финансовые операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним или дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета. Обслуживание долговых обязательств Российской Федерации осуществляется Банком России, кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией, которые выполняют функции генерального агента (агента) Правительства РФ. Например, функции по обслуживанию долга бывшего СССР и Российской Федерации возложены на государственную корпорацию «Внешэкономбанк»[76]. Функции по обслуживанию долговых обязательств, а также по их размещению, выкупу, обмену и погашению осуществляются указанными организациями на основе агентских соглашений, заключенных с Минфином России. При этом Банк России выполняет функции генерального агента безвозмездно, услуги других агентов оплачиваются из средств федерального бюджета.

Выполнение функций генерального агента (агента) по обслуживанию долговых обязательств субъекта РФ могут быть возложены на кредитную или специализированную финансовую организацию на основе агентских соглашений, заключенных с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, осуществляющие государственные заимствования от имени субъекта РФ. Обслуживание муниципальных долговых обязательств, их размещение, выкуп, обмен и погашение осуществляются также на основе агентских соглашений, заключенных кредитными организациями или специализированными финансовыми организациями с местной администрацией.

В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Минфин России ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ (Государственная долговая книга Российской Федерации). Такие же книги ведутся в каждом субъекте РФ и муниципальном образовании. В них вносятся сведения об объеме долговых обязательств (в том числе гарантий), о дате возникновения обязательств, об исполнении указанных обязательств полностью или частично, а также другая информация.

Сведения о долговых обязательствах субъекта РФ, муниципальных образований подлежат передаче Минфину России, который устанавливает объем информации, порядок и сроки ее предоставления. Ответственность за достоверность переданной информации несет финансовый орган субъекта РФ.