5.2. Бюджетное право: понятие, предмет, нормы и источники

В процессе формирования, распределения и использования денежных фондов государства и местного самоуправления возникают сложные и разнообразные общественные отношения. Эти отношения регламентируются нормами финансового права, которые в совокупности образуют бюджетное право. Бюджетное право – основной и самый крупный раздел финансового права, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ. Именно с бюджетного права начинается Особенная часть финансового права.

Предметом бюджетного права являются отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием системы денежных фондов государства и местного самоуправления. Предмет бюджетного права составляет целая группа норм, которые закрепляют и регулируют:

• бюджетное устройство РФ;

• состав доходов и расходов бюджетной системы;

• сбалансированность бюджетов;

• права РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в области бюджета;

• бюджетный процесс;

• ответственность за нарушение бюджетного законодательства.

Таким образом, бюджетное право можно определить как подотрасль финансового права, включающую в себя систему норм и принципов, регулирующих общественные отношения по формированию, распределению и использованию централизованных денежных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны, а также устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства РФ.

В юридической литературе имеются различные определения бюджетного права, схожие по своему содержанию. Они характеризуют бюджетное право как совокупность правовых норм, регулирующих бюджетное устройство, структуру бюджетной системы, порядок распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней; регламентирующих бюджетный процесс и бюджетные права РФ, субъектов РФ и муниципальных образований[19].

Нормы бюджетного права, входящие в систему финансово-правовых норм, классифицируются по общим основаниям. Наиболее ярко бюджетные нормы проявляются в характере воздействия на участников отношений. Так, уполномочивающие нормы содержат конкретные предписания органам государственной власти и местного самоуправления в отношении формирования доходов и осуществления расходов бюджета, порядка составления проекта бюджета, управления государственным долгом, применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства. Запрещающие нормы в категоричной форме предписывают субъектам (в том числе и органам власти различного уровня) не совершать определенные действия. Например, бюджетным учреждениям запрещено получать кредиты у кредитных организаций, физических и юридических лиц, а предоставление бюджетных кредитов не допускается в случае наличия задолженности по предыдущим кредитам.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные[20]. Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ, состав доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К процессуальным относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и внебюджетных фондов, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в бюджетной сфере и иные отношения.

Нормы бюджетного права закрепляются в различных законодательных и подзаконных актах.

К источникам бюджетного права относятся нормы Конституции РФ, бюджетное законодательство и подзаконные нормативные акты. В Конституции РФ устанавливаются общие положения и принципы бюджетного устройства государства. Так, ст. 71, 72 устанавливают компетенцию и сферу совместной деятельности РФ и субъектов РФ в отношении бюджета; ст. 101, 104, 106, 114 – основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля его исполнения, а также полномочия органов государственной власти в области бюджетной политики. Кроме этого конституционные нормы определяют основные принципы и формы взаимоотношений государства и административно-территориальных образований в области бюджета, устанавливают средства защиты прав и законных интересов субъектов бюджетной деятельности.

В области бюджета еще с конца XIX в. действует понятие «бюджетное законодательство». Принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса стало принципиально новым этапом в развитии и совершенствовании этого процесса. БК РФ установил общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение и статус субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений. Статья 2 БК РФ закрепляет структуру бюджетного законодательства РФ, в которую входят:

• Бюджетный кодекс;

• федеральные законы о федеральном бюджете и федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

• законы субъектов РФ о бюджете на соответствующий год и о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов;

• муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о бюджете;

• иные федеральные законы, законы субъектов РФ и муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований, регулирующие соответствующие бюджетные отношения.

При этом федеральные законы, законы субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить Бюджетному кодексу.

К источникам бюджетного права относятся: Указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции. Однако данные нормативные правовые акты не входят в понятие бюджетного законодательства и не должны противоречить его нормам.

Особое место среди нормативных правовых актов занимают акты Минфина России, касающиеся практической организации бюджетной деятельности (порядка учета, отчетности об исполнении бюджета всех уровней бюджетной системы, введения режима сокращения расходов федерального бюджета и др.).

Источником бюджетного права являются и международные договоры РФ, которые применяются непосредственно к бюджетным правоотношениям за исключением случаев, когда международным договором предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных актов. Если же международным договором установлены иные правила по сравнению с бюджетным законодательством РФ, то применяются правила международного договора.

В сфере бюджетного регулирования за последние годы стали применяться различные международные нормы и правила. Так, Россия перешла на единую бюджетную классификацию (группировку доходов и расходов бюджета), применяемую в странах Европейского союза (ЕС). Счетная палата РФ вошла в Европейскую ассоциацию парламентских органов контроля, Правительство РФ и Минфин России исполняют рекомендации по использованию кредитов МВФ и МБРР, закрепленные как в уставе этих организаций, так и в заключаемых с ними международных кредитных соглашениях.