9.2. Формы и виды государственных и муниципальных долговых обязательств

В результате финансово-правовых отношений в области государственного кредита формируется государственный и муниципальный долг. Государственным долгом РФ являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами РФ, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований РФ, а также долговые обязательства по предоставленным государственным гарантиям и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов РФ об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц.

Структура государственного долга РФ представляет собой группировку долговых обязательств по видам, установленным бюджетным законодательством. Долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств:

• по кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

• государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;

• бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;

• государственным гарантиям РФ;

• иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с российским законодательством на государственный долг РФ.

Государственный долг субъекта РФ включает в себя долговые обязательства субъекта РФ, которые осуществляются в виде обязательств:

• по государственным ценным бумагам субъекта РФ;

• бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ;

• кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

• государственным гарантиям субъекта РФ.

Совокупность долговых обязательств муниципального образования, виды которых предусмотрены бюджетным законодательством, образует муниципальный долг. Долговые обязательства муниципального образования выступают в виде обязательств:

• по ценным бумагам муниципального образования (муниципальные ценные бумаги);

• бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;

• кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

• гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Рассмотрим подробнее основные виды долговых обязательств РФ. Кредиты, привлеченные от имени РФ, выступающей в качестве заемщика, осуществляются с целью привлечения денежных средств для преодоления дефицита бюджета. Кредиторами в этом случае выступают коммерческие банки России и иностранных государств, а также сами иностранные государства. Среди основных кредиторов РФ следует назвать крупнейшие иностранные банки, такие как Bank of America, Deutsch Bank, Chase Manhattan Bank, а также экономически развитые иностранные государства – Великобритания, Германия, США, Япония и др. Особое место в этих отношениях занимают кредитные соглашения с международными финансовыми организациями – МВФ, МБРР, Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР). В частности, преодолению в России финансового кризиса 1998 г. способствовали кредиты, предоставленные МВФ на общую сумму 4,5 млрд дол. США[62]. В августе 2009 года МБРР был предоставлен Правительству РФ новый кредит в сумме 200 млн дол. сроком на 15 лет, включая 5-летний льготный период, для финансирования проекта «Реформа жилищно-коммунального хозяйства в России»[63]. При этом предоставление кредитов международными финансовыми организациями сопровождается рекомендациями по их использованию, которые государство-заемщик обязано выполнять.

Одним из основных видов государственных долговых обязательств являются обязательства по государственным ценным бумагам. Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ принимается Правительством РФ с учетом предельного объема их выпуска. Предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг по номинальной стоимости устанавливаются Правительством РФ в соответствии с верхним пределом государственного долга РФ, установленным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Минфине России.

Предоставление бюджетных кредитов из других бюджетов бюджетной системы РФ федеральному бюджету осуществляется на основании договора в соответствии с гражданским законодательством, с учетом особенностей, установленных БК РФ. Бюджетный кредит предоставляется на условиях возмездности и возвратности. Однако в соответствии с п. 2 ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит в случаях, установленных кодексом и соответствующими законами (решениями) о бюджете, может предоставляться и на условиях безвозмездности[64]. Российскую Федерацию в этих отношениях представляют органы государственной власти, уполномоченные федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ. При этом условие договора о бюджетном кредите по обязательному обеспечению исполнения заемщиком своего обязательства по возврату указанного кредита не распространяется на случаи, когда заемщиком является Российская Федерация или субъект РФ. Разновидностью бюджетного кредита являются государственный финансовый кредит и государственный экспортный кредит (подробнее они будут рассмотрены в параграфе 9.4).

Государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в которых гарантом выступает Российская Федерация. Государственная гарантия может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые могут возникнуть в будущем. Письменная форма договора о предоставлении государственной гарантии является обязательной. Решение о предоставлении государственных гарантий РФ принимается в форме акта Правительства РФ в пределах общей суммы предоставляемых гарантий, установленной в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии с этим актом Минфин России заключает договоры о предоставлении государственных гарантий и выдает их. За выдачу государственной гарантии принципал может уплачивать гаранту вознаграждение.

Общая сумма обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации в валюте РФ включается как вид долгового обязательства в состав государственного внутреннего долга, а общая сумма обязательств по государственным гарантиям в иностранной валюте – в состав государственного внешнего долга. Учет выданных государственных гарантий и платежей по ним ведет Минфин России. Государственные гарантии РФ не могут предоставляться для обеспечения исполнения обязательств государственных или муниципальных унитарных предприятий, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий.

К иным долговым обязательствам относятся обязательства по соглашениям, в том числе международным, заключенным от имени РФ о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет, которые в основном касаются вопросов, связанных с погашением государственного долга бывшего СССР. В состав долговых обязательств также включаются обязательства по вкладам граждан в Сбербанк СССР, внесенным до 20 июня 1991 г., выплаты по которым были приостановлены. К началу 1992 года общая задолженность СССР составляла 70 млрд дол. США, из которых 40 млрд дол. – долг перед иностранными правительствами (Парижский клуб кредиторов[65]), 22 млрд дол. – долг коммерческим кредиторам (Лондонский клуб кредиторов[66]) и 8 млрд дол. – задолженность по торговым кредитам.

В 2000 году между Российской Федерацией и Лондонским клубом было подписано соглашение о реструктуризации долгов, в результате которого было списано 36,5 % основной суммы долга, а оставшаяся сумма переоформлялась в новый выпуск облигаций с датой погашения 31 марта 2030 г. По долгам перед Парижским клубом удалось добиться установления льготного периода выплат до 2020 г., в течение которого будет выплачиваться только часть основной суммы долга и проценты[67].

Государственный долг может подразделяться на капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам. Текущий долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

По срокам государственный долг делится на краткосрочный – до одного года, среднесрочный – от одного года до пяти лет и долгосрочный – от пяти до 30 лет (включительно).

Долговые обязательства РФ и субъектов РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет. Долговые обязательства муниципальных образований погашаются в сроки, определенные условиями займа, и также делятся на краткосрочные (менее одного года), среднесрочные (от одного года до пяти лет) и долгосрочные (от пяти до десяти лет включительно).

Обеспечение долговых обязательств Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования осуществляется полностью и без условий всем находящимся в собственности имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняется за счет средств соответствующего бюджета. При этом РФ не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если указанные обязательства не были ею гарантированы. Субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.