§ 2. Взаимодействие НПО с государством и общественными объединениями по вопросам правозащитной деятельности, защите жертв преступлений и злоупотреблений властью

В дореформенный период (в шестидесятые – восьмидесятые годы ХХ века) российское правозащитное движение воспринималось исключительно как политическая сила, оппозиционная власти. Однако сегодня, с утверждением базовых демократических ценностей, акцент целей правозащитных объединений, как в России, так и в мировой практике, сместился в сторону решения социальных задач. Правозащитные организации, в которых реально нуждается общество, – это неполитизированные структуры, помогающие гражданам решать их повседневные проблемы, связанные с несовершенством законов, правоохранительной практики и правосудия. Это ежедневная деятельность по защите социальных ценностей, среди которых решающее место занимает личная безопасность, защита от криминала, справедливость правосудия, поддержка государством его гражданина, защита детей от домашнего и сексуального насилия и пр.

Выстраивая правовые отношения с негосударственными правозащитными организациями, структуры власти устанавливают правила, по которым будут в дальнейшем развиваться взаимоотношения с обществом, что важно не только для становления гражданского общества, но и для укрепления государства.

Правопорядок в стране – это не только результат деятельности государственных органов в сфере охраны правопорядка, но также, во многом, результат эффективного взаимодействия органов государства и субъектов гражданского общества – граждан и общественных объединений. Опыт, накопленный в зарубежных странах, свидетельствует – именно общественные организации при поддержке государственных органов в состоянии оказать эффективную помощь жертвам преступлений, а также оказать влияние на законодательство с целью приведения его в соответствие реальным потребностям общества.

Более 30 лет в США и странах Европы общественные и государственные структуры совместными усилиями помогают своим законопослушным гражданам отстоять нарушенные права, оправиться от травм и вернуться к нормальной жизни. К примеру, в рядах немецкого движения «Белое кольцо» с 1992 года состоит канцлер Германии Ангела Меркель. В Великобритании уже около 30 лет действует гражданская структура, защищающая права жертв преступности. Правозащитное движение поддерживается государством и патронируется королевской семьей. Во главе движения стоит принцесса Анна.

Вне зависимости от форм финансирования, будь то частные пожертвования или государственные вливания, во всех странах Европы и США гражданские структуры по поддержке потерпевших от преступных посягательств работают в тесном контакте с правоохранительной системой.

То есть идет не борьба с государством, а борьба за эффективность государства. Это принципиально важно. Взаимоотношения между правоохранительными органами и гражданами являются важнейшим индикатором социально-политической ситуации в стране.

В настоящее время в свете роста количества совершаемых преступлений, а также возросшей угрозы экстремизма и терроризма, необходимо необходим поиск эффективных путей сотрудничества с правоохранительной системой с целью усиления правовой защищенности государства и общества.

Одна из задач общественных организаций – помочь жертвам преступлений вновь обрести достойное место в обществе, преодолеть последствия перенесенных страданий. И именно в этот момент возникает точка соприкосновения двух структур – государственной правоохранительной общественной, гражданской, берущей на себя поддержку травмированного человека.

Усиление правовой защищенности населения напрямую связано с необходимостью вернуть милиции доверие граждан, поднять общественный престиж правоохранительной деятельности и переориентировать милицейские коллективы (ныне – полиции) в сторону реальной, гарантированной защиты прав и законных интересов граждан, интересов общества и государства от преступных посягательств, что неосуществимо без активного участия самого населения.

Процесс формирования системы правозащитных общественных объединений продолжается. Общероссийское общественное движение «За права человека», созданное 20 ноября 1997 г. как федерация правозащитных организаций, объединяет ныне более 120 региональных и местных правозащитных организаций. Уставной целью Общероссийского движения «За права человека» является становление правового государства и развитие гражданского общества в России. Особенность и уникальность Движения заключается в его многопрофильном характере, охватывающем самые разные стороны правозащитной деятельности[280]. В Движение «За права человека» за защитой обращаются люди разного социального положения и разных возрастов, в том числе: пенсионеры, инвалиды, бездомные, заключенные, врачи, учителя, артисты, художники, инженеры, домохозяйки и предприниматели. Предприниматели становятся жертвой уголовных дел, сфальсифицированных с целью вымогательства, для чего используются ложные улики – подброшенные наркотики, оружие[281].

Опыт работы Движения показывает, что беззакония власти часто носят всеобъемлющий характер. Нарушения прав милицией или чиновниками не всегда вызывают беспокойства прокуратуры или даже покрываются ею. Суды также часто зависят от властей и не защищают права и законные интересы граждан. Для того чтобы добиться восстановления справедливости, разорвать порочный круг беззакония, сотрудники Движения сопровождают граждан, обращающихся в официальные инстанции, суды, органы власти и прокуратуру, и управления собственной безопасности МВД России, выезжают на место происшествия.

Движение проводит собственные расследования некоторых проблем, попавших в центр его внимания, и готовит доклады о результатах этих расследований. Например, были подготовлены доклады о пытках в следственных изоляторах и местах исполнения наказаний, о массовых избиениях ОМОНом людей в Башкортостане, Тверской области, Дагестане и других местах, о политических преследованиях. Тексты докладов распространяются среди журналистов, членов общественных организаций, направляются в соответствующие инстанции. Ведется постоянный мониторинг преследований по политическим мотивам, новостные ленты на эту тему регулярно рассылаются по Интернету[282].

Среди других общественных движений можно выделить: общероссийское политическое общественное движение матерей «За социальную справедливость» (ДМС), общероссийское общественное движение «В поддержку армии, оборонной промышленности и военной науки», общероссийское общественно-политическое движение «Народно-патриотический союз молодежи», общероссийское общественно-политическое движение «Социал-демократическая Ассоциация Российской Федерации» и др.[283]

На сегодняшний день, по мнению диссертанта, остро назрел вопрос совершенствования комплекса мер, направленных на защиту граждан от преступлений, мер, оберегающих их от участи жертв преступлений.

Следует особо отметить, что в последние годы в Российской Федерации резко увеличилось незаконное воздействие криминала на потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству. Нарушается и становится неэффективным установленный законодательством процесс правосудия, создаются непреодолимые трудности в собирании доказательств, в связи с чем уровень раскрываемости уголовных дел падает, а преступникам все чаще удается уходить от ответственности.

Между тем, вся система органов внутренних дел должна быть сориентирована на защиту законных прав и интересов граждан и носить при этом предельно открытый характер.

Вопрос об эффективности уголовного права как инструмента государственной защиты граждан от преступлений в значительной мере сводится к вопросу об эффективности уголовного наказания и зависит от правильного определения целей наказания. Наказание в уголовном законодательстве есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Цель наказания – восстановление социальной справедливости, а также исправление осужденного и предупреждения совершения новых преступлений (ст. 43 УК РФ).

Восстановление справедливости заключается, прежде всего, в приведении общественных отношений, искаженных совершением преступления, в одобряемое действующим законом состояние судом, рассматривающим дело, и общественным мнением. Среди составляющих восстановления справедливости – назначение наказания, адекватного совершенному преступлению и личности виновного. Восстановление справедливости включает в себя также возмещение морального и материального вреда, причиненного преступлением потерпевшему.

Представляется, что используемый в настоящее время подход к возмещению вреда потерпевшему не оправдывает назначения уголовного судопроизводства – защиту прав и законных интересов потерпевших (п. 1 ч. 1 ст. 6 УПК РФ). При этом если государственные структуры, на которых возложена обязанность обеспечения правопорядка и безопасности в государстве и обществе, не сумели обеспечить этот правопорядок, то возмещать вред должны именно эти органы, в лице государства.

Всё это требует повышения роли институтов гражданского общества, усиления их внимания к согражданам, страдающим от преступных посягательств и злоупотреблений власти, особенно в сфере борьбы с преступностью.

Общественные правозащитные организации повышают эффективность своей деятельности и облегчают достижение положительных результатов, вступая в отношения сотрудничества с государственными структурами.

В соответствии с ч. 3 ст. 23 Уголовно-исполнительного кодекса РФ[284] определенное содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, оказывают представители общественных, прежде всего неправительственных правозащитных организаций. Правозащитники ведут переписку с осужденными, представляют их интересы в различных государственных органах, в том числе в судах при нарушениях прав и свобод, посещают исправительные учреждения, встречаются с осужденными, оказывают благотворительную помощь, бесплатно рассылают правовую литературу, осуществляют общественный контроль за деятельностью персонала исправительных учреждений.

Действующее уголовно-исполнительное законодательство в достижении цели исправления определенное место отводит служителям культа, которые могут посещать исправительные учреждения не только по просьбе осужденных, но и по своей инициативе. Во многих исправительных колониях построены культовые сооружения. Федеральный и территориальные органы уголовно-исполнительной системы заключили договоры с руководителями традиционных для всей России и отдельных регионов конфессий, на основе которых развивается взаимовыгодное сотрудничество.

О взаимодействии неправительственных правозащитных организаций с институтом Уполномоченного по правам человека в России можно судить хотя бы из ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. В частности, этой теме посвящен раздел 4 («Взаимодействие с неправительственными правозащитными организациями») Доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2006 год (Москва, 9 февраля 2007 г.)[285]. Правозащитники нынешнего поколения, согласно Докладу, в отличие от своих предшественников, действуют вполне легально. Зато и стоящие перед ними задачи стали неизмеримо более сложными. Это утверждение в России единых для всех демократических стран стандартов в области прав и свобод человека, мониторинг и анализ нарушений прав и свобод человека, оказание помощи людям, пострадавшим от произвола государства, завоевание поддержки и понимания своих усилий со стороны общества. Главное же заключается в том, что все эти и многие другие задачи чаще всего реализуются наиболее эффективно не путем конфронтации, а в рамках диалога и сотрудничества с государством (что, разумеется, предполагает зачастую и довольно острую полемику). Можно с удовлетворением констатировать, что многие члены российского правозащитного сообщества разделяют этот подход к задачам обеспечения прав и свобод человека в России. Общее понимание текущих задач служит основой для тесного сотрудничества между государственным институтом Уполномоченного и неправительственными правозащитными организациями[286].

Неправительственные правозащитные организации, располагая большим количеством активистов и отделениями в разных регионах страны, оказывают реальную помощь Уполномоченному в мониторинге нарушений прав и свобод человека. При участии активистов неправительственных правозащитных организаций в ряде регионов успешно функционируют общественные приемные Уполномоченного, проводятся зачастую весьма содержательные учебные семинары для сотрудников аппаратов региональных уполномоченных по правам человека, издается методическая литература.

Особенно плодотворным в отчетном году было взаимодействие Уполномоченного с такими неправительственными организациями, как Московская Хельсинкская группа, Правозащитный центр «Мемориал», Фонд «Социальное партнерство», Фонд «Демос», Независимый экспертно-правовой совет, Всероссийская коалиция общественных организаций «За демократическую альтернативную гражданскую службу», Форум переселенческих организаций и многие другие.

В Докладе Уполномоченного за 2009 г. отмечалось усиление его взаимодействия с общественными объединениями, в частности, с российскими правозащитными организациями. «На плановой основе это взаимодействие осуществлялось в рамках работы Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации. Так, в частности, на заседании Экспертного совета, состоявшемся в июле, обсуждались итоги работы общественно-наблюдательных комиссий, посещавших исправительные учреждения и изоляторы временного содержания во исполнение Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания. По мере необходимости Уполномоченный взаимодействовал с неправительственными правозащитными организациями (НПО) и на основе ad hoc, принимая к рассмотрению их оперативную информацию о фактах нарушения прав и свобод человека. Уполномоченный признателен за предоставление этой информации и высоко оценивает ее качество. (Конкретные примеры взаимодействия с НПО приводятся в соответствующих разделах настоящего доклада.) Кроме того, Уполномоченному приходилось порой и оказывать помощь НПО, чьи права оказывались под угрозой вследствие непродуманных действий тех или иных органов власти. В частности, совместно с Уполномоченным по правам человека в г. Москве удалось предотвратить выселение двух известных НПО – Московской Хельсинкской группы и Движения «За права человека» из занимаемых ими помещений»[287].

Поиск путей установления более тесных взаимоотношений с общественными объединениями, обеспечивающими повышение уровня правозащитной деятельности, вылился в заключение в ноябре 2009 года Соглашения Уполномоченного с Общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России» о сотрудничестве в вопросах обеспечения и регулирования прав и свобод человека. Вместе с тем приходится констатировать, что неправительственные правозащитные организации пока ещё не сумели завоевать должной поддержки и понимания широких слоев российского общества. Отчасти в этом, видимо, виноваты сами правозащитники, не всегда проявлявшие необходимое внимание к таким традиционно болезненным в России проблемам, как, например, защита жертв преступлений и злоупотреблений власти, соблюдение социально-экономических прав человека. Обращает на себя внимание не совсем здоровая конкуренция между отдельными НПО, принципиальное нежелание некоторых из них сотрудничать как с коллегами по правозащитному сообществу, так и с органами государственной власти. В повестке дня остается вопрос расширения связей НПО с другими общественными объединениями, в частности, теми из них, которые преследуют цель повышения правовой культуры общества, создание дополнительных условий обеспечения прав человека. Таким общественным формированием, в частности, является объединение «Юристы за права и достойную жизнь человека»[288]. Её главными целями и задачами являются:

– участие в общественной жизни;

– содействие реализации конституционных норм о защите прав и свобод человека и гражданина;

– защита прав и социальных гарантий граждан на достойную жизнь, гарантированных Конституцией Российской Федерации и нормами международного права;

– разработка проектов и программ, направленных на защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;

– принятие в установленном законом порядке необходимых мер по пресечению конкретных случаев нарушений конституционных прав и свобод человека и гражданина; и др.

Хотя в Уставе объединения «Юристы за права и достойную жизнь человека» и есть упоминание о сотрудничестве с российскими, зарубежными и международными организациями, объединениями и ассоциациями, нам представляется желательным его дополнение положениями о формах сотрудничества с НПО и установлением с ними организационных связей с целью повышения эффективности правозащитной деятельности.

Перспективным является установление связей НПО с общественными объединениями адвокатуры.

К концу 80-х и в первой половине 90-х годов, т. е. ещё до принятия нового закона об адвокатуре, начали создаваться общественные объединения адвокатов в виде Международного союза (содружества) адвокатов, Федерального союза адвокатов России, Гильдии российских адвокатов, Ассоциации адвокатов России, Профсоюза адвокатов. Уставами этих союзов выделялась их общая цель: «объединение адвокатов в профессиональную организацию, способную сплотить адвокатов, защитить их, достойно представлять адвокатов, как в России, так и за рубежом»[289]. Такая постановка задач казалась вполне естественной в условиях раздробленности коллегий адвокатов и отсутствия объединяющего их центра. О более широкой социальной роли общественных объединений адвокатуры тогда речь не шла. Ныне, с созданием Федеральной палаты адвокатов (2003 г.), многие из этих задач законодателем возложены на ФПА РФ и её Совет. Общественные объединения адвокатуры должны были озаботиться поиском своей ниши в правовой жизни путем уточнения своих задач, размежевания их с функциями ФПА РФ, расширением своей социальной ответственности в связи с признанием адвокатуры институтом гражданского общества. Значимость общественных объединений адвокатуры могла бы быть существенно повышена, если их цели и задачи не ограничивать только корпоративными интересами адвокатского сообщества. На эту тему в юридической литературе стали появляться публикации[290]. В резолюции съезда Федерального Союза адвокатов России (сентябрь 2004 г.) отмечена необходимость расширения задач Федерального Союза адвокатов России и других общественных объединений адвокатов, приближая их к положению адвокатуры в качестве института гражданского общества. Но дальнейшего развития эта проблема пока не получила.

Между тем, к задачам общественных объединений адвокатуры могут быть отнесены:

содействие защите общественных интересов правовыми средствами и мерами идеологического воздействия;

участие в организации и активном функционировании общественного контроля деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

содействие формированию общественного правосознания и нравственности, соответствующих правовому государству;

установление форм взаимодействия с неправительственными правозащитными организациями с целью повышения эффективности правозащитной деятельности; и др.

«Выполнение этих требований общественными объединениями адвокатуры может оказаться делом вполне реальным при налаживании ими тесного сотрудничества с Неправительственными правозащитными организациями, структурами Общественной Палаты, Уполномоченным по правам человека и различными самодеятельными организациями общества»[291].

Немалый ущерб репутации российских правозащитников нанесли различного рода необоснованные обвинения, растиражированные некоторыми СМИ, явно нацеленные на создание негативного образа правозащитника в общественном мнении.

Одна из характерных для России проблем – трудности с финансированием деятельности НПО. Скорее исключением, нежели правилом, остается предоставление неправительственным правозащитным организациям средств из государственных или муниципальных источников или от частных российских спонсоров. В результате они нередко вынуждены обращаться к зарубежным источникам финансирования, что в принципе не запрещено, но и авторитета им не добавляет. Важно, чтобы получение зарубежных грантов не превращалось в самоцель. Прозрачность получения и использования НКО и НПО зарубежных грантов – требование вполне законное и естественное в том случае, если оно не перерастает в попытку подчинить деятельность этих организаций государственным или каким-либо иным особым интересам.

В целом же представляется очевидным, что государство и общество не могут не быть заинтересованы в деятельности НПО, в сохранении их независимости. Эти организации нуждаются прежде всего в том, чтобы их голос был востребован и услышан, а также в реальной помощи и поддержке.

Следует отметить, что в настоящее время НПО, по сути, не получают должной государственной поддержки; они не имеют ни прочного законодательного статуса, ни экономической базы.

В самом правозащитном движении существует стойкое неприятие идеи создания какого-либо координирующего центра или тем более государственной комиссии. В этой ситуации государству целесообразнее занять позицию невмешательства во внутренние дела правозащитного движения, что не освобождает его от оказания содействия его сохранению и развитию.

В этой связи необходима система мер государственной поддержки НПО (правовой и материальной):

– обеспечить НПО возможностями осуществлять свою деятельность в области прав человека без какого-либо вмешательства извне (с конкретизацией гарантий против такого вмешательства);

– заменить действующую систему регистрации НПО системой обязательного общественного уведомления;

– совершенствовать механизмы взаимодействия между НПО и органами государственной власти;

– предоставить государственную материальную поддержку (помещений, оргтехники, залов для проведения собраний);

– содействовать привлечению финансовых и материально-технических средств из российских и зарубежных источников. В этих целях целесообразно разработать систему финансовых льгот, стимулирующих предоставление средств на нужды НПО со стороны российского и зарубежного бизнеса.

На повестке дня стоит необходимость правового и организационного решения вопросов координации деятельности НПО и других общественных объединений (включая общественные объединения адвокатуры) путём создания системы внесудебной защиты прав человека. В ней могло бы найти разграничение сфер деятельности и индивидуализация задач входящих в неё организаций. Было бы целесообразно выделение отдельных структур, специализирующихся на защите жертв преступлений и злоупотребления властью.