§ 1. Статус Уполномоченного и общая характеристика его правозащитной деятельности

Первый Уполномоченный по правам человека в России был назначен Государственной Думой 17 января 1994 г., а Федеральный закон о нем, принятый и утвержденный палатами Федерального собрания, был подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г.

Институт уполномоченного (омбудсмена) как защитника прав человека пришел к нам из-за рубежа. Его происхождение связано с появлением должностного лица шведского парламента, призванного способствовать справедливому разрешению конфликтов государственных и индивидуальных интересов. «Упрочение омбудсмена можно оценить как ответ гражданского общества на усиление государственного влияния… сопровождавшееся ослаблением норм общественной и управленческой морали»[240].

Международной ассоциацией юристов институт омбудсмена определён как «служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действуют по собственному усмотрению, и уполномочено проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады»[241].

В соответствии с Федеральным конституционным законом 1997 г. об Уполномоченном по правам человека в РФ деятельность Уполномоченного была призвана дополнять существующие средства защиты прав и свобод граждан. Этот новый для России институт как бы занял промежуточное место между органами государства и гражданского общества. Не обладая властными полномочиями, Уполномоченный выполняет контрольные функции по отношению к государственным правоохранительным органам и функции советчика-консультанта для жалобщика, помогая ему в определенных случаях пробиться через бюрократические препоны в поисках правового решения возникшего конфликта.

Статьёй 1 Закона провозглашалось, что должность Уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный предоставленными ему средствами призван способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Уполномоченный назначается на должность сроком на пять лет и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе. Деятельность Уполномоченного и его аппарата финансируется за счет Федерального бюджета.

К компетенции Уполномоченного относится рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Статья 23 Закона наделяет Уполномоченного широким кругом прав, позволяющих ему объективно и всесторонне оценить характер возникшего правового конфликта и предложить обоснованные рекомендации. При проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

По вопросам своей деятельности Уполномоченный пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ и воинских формирований, а также администрацией мест принудительного содержания. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный в соответствии со ст. 29 Закона вправе:

1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;

2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;

4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;

5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

Значение деятельности Уполномоченного по защите прав человека возрастает с расширением его связей с международными правозащитными организациями. Деятельность Уполномоченного на международной арене проявляется в сотрудничестве с такими организациями, как Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Консультативный комитет Кабинета министров Совета Европы, другими межгосударственными органами по защите прав человека.

Указом Президента РФ от 28 декабря 2005 г. N 1549 «О Межведомственной комиссии РФ по делам Совета Европы» для обеспечения международных связей Уполномоченного и его участия в сотрудничестве с Советом Европы данная государственная должность включена в состав утвержденной комиссии.

В литературе отмечается, что Уполномоченный как бы соединяет отдельные функции прокурорского надзора и адвоката-правозащитника. Однако в отличие от прокурора он не связан ни жесткими служебными правилами, ни волей вышестоящего в иерархии ведомства должностного лица. В отличие от адвоката Уполномоченный свободен и от диктата клиента, с которым он не связан ни договорными обязательствами, ни гонораром. Этим определяется мера его свободы и независимости, а значит и степень объективности принимаемых решений[242].

Ознакомление с ежегодными Докладами Уполномоченного свидетельствует о нарастании популярности этого института защиты прав личности. Так, если в 2000 г. зарегистрировано 24985 обращений, то в 2009 г. цифра составила 54046 единицы входящей корреспонденции (обращений). Индивидуальные и коллективные жалобы связаны с нарушениями прав конкретных лиц либо содержат информационные сообщения о нарушениях прав человека, предложения о сотрудничестве, учреждении печатных изданий по правозащитной тематике, политические заявления и др. Общее количество поступивших жалоб на нарушения прав конкретных лиц в 2009 году составило 32043 единицы. По сравнению с предыдущим годом данный показатель возрос на 16,2 %. (Отметим для сравнения, что в органы прокуратуры в том же 2009 г. поступило от граждан более 2,2 млн. обращений – на 25,7 % больше, чем в 2008 г. – с жалобами на нарушение их прав в сфере трудовых, жилищных, административных правоотношений, пенсионного обеспечения, здравоохранения и пр.[243] Аналогичны цифры обращения к адвокатам за получением юридических консультаций.)

Для оценки эффективности работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации могут быть использованы также следующие приводимые в Докладе за 2009 год цифры: «По итогам рассмотрения 60,8 % жалоб заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты своих прав, были направлены разъяснения и рекомендации о формах и методах их дальнейших действий. Во взаимодействии с компетентными органами государственной власти Уполномоченный в отчетном году принимал меры для восстановления прав 29,9 % своих заявителей. В результате этой работы были восстановлены права 8,6 % заявителей». Докладами за прошлые годы подтверждается эта практика – в подавляющем большинстве случаев (до двух третей) заявителям лишь разъясняется способ защиты их прав без принятия конкретных мер по их восстановлению.

Тематика жалоб разнообразна. Из Доклада за 2009 г. следует, что жалобы указывают на остроту социальных вопросов. Нарушениям социально-экономических прав граждан посвящена каждая четвертая жалоба. Не менее остро стоят и жилищные проблемы. Они заключаются в необходимости обеспечения жильем военнослужащих, участников Великой Отечественной войны, инвалидов, а также людей, проживающих в ветхих и аварийных домах. Количество жалоб по проблемам охраны материнства и детства в отчетном году выросло на одну треть. Заметен рост количества жалоб, связанных с неэффективностью судебной системы, нарушением права на судебную защиту и справедливое судебное разбирательство. В отчетном году не улучшилось положение с обеспечением разумности сроков судебного разбирательства, с реализацией принципов справедливости судебного разбирательства, а также состязательности и равноправия сторон. На уровне 2008 года осталось количество жалоб на нарушения прав человека в ходе процессуальной деятельности органов дознания и следствия, а также на нарушения свободы совести и вероисповедания. Увеличилось количество жалоб, связанных с условиями отбывания наказаний в учреждениях уголовно-исполнительной системы.

Особую тревогу вызывает отсутствие эффективной государственной защиты прав человека. В этой связи в Докладе отмечается: «Один из наиболее тревожных парадоксов сегодняшней России состоит в том, что государственные органы, на которые возложена прямая обязанность защищать наши права, на самом деле их зачастую нарушают. Достаточно в этой связи сказать, что в почте Уполномоченного количество жалоб на действия сотрудников правоохранительных органов – прокуратуры, органов внутренних дел, а также иных органов, осуществляющих следствие и дознание, – является в последние годы стабильно высоким и в отчетном году составило 12,8 % от общего числа жалоб на нарушения личных прав».

С учетом предмета нашего исследования мы ограничимся подробным рассмотрением деятельности Уполномоченного по защите жертв преступлений (потерпевших) и жертв злоупотреблений властью. Исходными материалами для этой цели могут служить специальные доклады Уполномоченного по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации, направляемым им в Государственную Думу (статья 33 ч. 2 Закона).