§ 1. Место и роль неправительственных правозащитных организаций в системе защиты прав и свобод человека в современной России

We use cookies. Read the Privacy and Cookie Policy

Одним из необходимых условий продвижения к правовому государству является формирование гражданского общества и его институтов в виде общественных объединений[245].

Конституция РФ закрепляет право каждого на объединение и гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 30). Существенное значение для формирования и деятельности общественных объединений имеют положения статьи 13 Конституции РФ о признании в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности, о равенстве общественных объединений перед законом. Запрещается создание и деятельность лишь таких общественных объединений, чьи цели или действия направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Деятельность общественных объединений регулируется целым рядом федеральных законов, в числе которых: Гражданский кодекс РФ (часть первая, глава 4. 30 ноября 1994 г.), ФЗ «Об общественных объединениях» (от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ)[246], «О политических партиях» (от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ)[247]; ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (от 26 июня 1995 г. № 98-ФЗ)[248], ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ)[249], ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»(от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ)[250], ФЗ «О некоммерческих организациях» (от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ)[251].

В статье 5 ФЗ «Об общественных объединениях» определено понятие общественного объединения: «…добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединяющихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». В приведенном положении, как и в других статьях, речь идет только о гражданах как членах общественных объединений, хотя на самом деле, как правило, имеются в виду и неграждане (т. е. все люди как частные лица), поскольку иностранные граждане и лица без гражданства имеют равные права с гражданами России в сфере отношений, регулируемых Федеральным законом «Об общественных объединениях», за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации[252].

По территориальной сфере деятельности возможны общероссийские общественные объединения, осуществляющие свою деятельность на территориях более половины субъектов РФ и имеющие там свои структурные подразделения; межрегиональные – действуют на территориях менее половины субъектов РФ (но не менее двух) и имеют там свои структурные подразделения; региональные – их деятельность осуществляется в пределах территории одного субъекта РФ; местные – существуют в пределах территории муниципального образования[253].

Согласно ст. 7 закона «Об общественных объединениях», существует несколько организационно-правовых форм общественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности.

Статья 17 этого закона запрещает вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государства и их должностных лиц.

Общественные объединения пользуются широким кругом прав, обеспечивающих их активное участие в социально-экономической, культурной и политической жизни. Политические общественные объединения (политические партии, организации, движения) наделены правом участия в избирательных кампаниях в качестве избирательных объединений[254]. Вообще, общественные объединения как важные звенья гражданского общества и системы демократии обеспечивают специфические интересы различных групп населения, связывая и согласовывая их с интересами общества и государства[255].

Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывает поддержку их деятельности, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ. Государственная поддержка может выражаться в виде:

– целевого финансирования общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);

– заключения любых видов договоров, в том числе о выполнении работ и предоставлении услуг;

– социального заказа на выполнение различных государственных программ неограниченному кругу общественных объединений, размещаемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[256].

Особо стоит отметить, что 1993 г. стал вехой в развитии самого гражданского общества и в конституционно-правовом регулировании деятельности его важнейших институтов – общественных объединений. Индикаторами того промежуточного состояния гражданского общества, к которому Россия пришла на рубеже столетий, по мнению В.Н. Влазнева, «можно считать наличие самостоятельных негосударственных образований, уровень развития гражданского самосознания, уровень влияния общественных институтов на государственную власть и уровень гражданской солидарности»[257].

В системе общественных объединений наиболее многочисленную группу составляют т. н. некоммерческие объединения (НКО). В них входят «НКО взаимопомощи» (организации инвалидов, родителей больных детей и т. д.); «НКО клубного типа», включающие разнообразные группы самосовершенствования, клубы по интересам и т. д.; «НКО социальной направленности», или благотворительные организации; НКО «экологической» направленности, связанные с защитой окружающей среды и др.

Многие положения, касающиеся организации и деятельности некоммерческих организаций, имеют значение и для правового обеспечения деятельности НПО.

Понятие некоммерческой организации как субъекта правоотношений впервые было введено в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г. № 2211-1[258]. Далее развитие законодательной базы в области функционирования в России некоммерческих организаций было осуществлено Государственной Думой России 21 октября 1994 г. при принятии первой части Гражданского кодекса РФ[259], в которой содержится не только понятие «некоммерческая организация» как юридическое лицо, но и перечень видов не коммерческих организаций.

В декабре 1995 г. Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[260], развивший положения Гражданского кодекса о некоммерческих организациях и определивший новые правовые нормы. Главной задачей Закона стало формирование основ правового регулирования организационно-экономического функционирования некоммерческих структур в целях их совершенствования и развития. Одна ко, учитывая многообразие субъектов некоммерческой деятельности и видов их деятельности, Закон не ставит задачу урегулирования всех вопросов деятельности некоммерческих организаций. Он, по сути, является рамочным и отражает наиболее значимые правовые положения, оставляя возможность дальнейшего (точечного) регулирования государственно-правового механизма формирования и поддержки некоммерческих организаций как институтов гражданского общества региональному и местному законодательству.

Как и Гражданский кодекс РФ, ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет некоммерческую организацию в качестве юридического лица, для которого прибыль не является основой деятельности и которое не распределяет ее между учредителями организации (п. 1 ст. 2 Закона). Некоммерческая организация считается созданной как юридическое лицо лишь с момента ее государственной регистрации в установленном порядке (ст. 3 Закона).

Организация не приобретает правовой статус с момента принятия коллективного или индивидуального решения о ее учреждении. Именно государственная регистрация устанавливает права, обязанности и ответственность, связанные с созданием некоммерческой организации. Только с момента регистрации правомерно предпринимать организационные, экономические, правовые и иные действия от лица некоммерческой организации или в отношении нее[261].

Органами юстиции в 1991 г. было зарегистрировано 4 613 общественных объединений, а общее число зарегистрированных общественных объединений в 1992 г. достигло 13 993, в 1997 г. – 66 662, в 2002 г. – 257 892[262]. Большинство (94 %) общественных объединений зарегистрировано местными органами юстиции на территории субъектов РФ. По некоторым данным, в 2003 г. насчитывалось 294 тыс. российских некоммерческих организаций[263].

В числе многочисленных некоммерческих общественных объединений значительное место принадлежит правозащитным организациям. Опыт работы отечественных негосударственных правозащитных организаций позволяет сделать некоторые выводы, дать определение понятия правозащитной организации, назвать специфические признаки, отличающие правозащитные организации от других общественных объединений, схожих по функциям, дать классификацию правозащитным организациям.

Правозащитные организации – это те организации, которые призваны служить прежде всего малозащищенным группам населения, содействовать реализации их прав. НПО, внося вклад в защиту основных прав человека, способствуют национальному развитию, обеспечению единства общества и укреплению стабильности и безопасности страны. Их деятельность нацелена на то, чтобы государственное управление на всех уровнях стало прозрачным и доступным для контроля.

Как правило, правозащитные организации не являются массовыми, а их программные (уставные) цели ограничиваются кругом вполне конкретных проблем. Правозащитные организации носят некоммерческий характер, их бюджет в основном состоит из взносов членов организации, пожертвований и других источников (гранты, получаемые внутри страны и от международных организаций и т. д.)

Правозащитные организации обладают всеми признаками, присущими общественным объединениям (организациям). Однако они имеют свои особенности и специфические признаки, позволяющие выделить их как особый вид общественных объединений и дать внутреннюю классификацию.

Специфическими признаками правозащитных организаций являются:

1. Их целевое назначение – защита прав и свобод человека. В соответствии с этим признаком стало возможным дать внутреннюю классификацию правозащитных организаций.

2. Правозащитные организации не ставят целью извлечение какой-либо выгоды, действуют бескорыстно.

3. Правозащитные организации как вид неполитизированных общественных организаций не занимаются поддержкой каких-либо политических партий или политических движений.

4. Правозащитные организации, как правило, используют независимые от государства источники финансирования, что позволяет им осуществлять деятельность в области защиты прав человека, свободную от влияния властных структур. При этом правозащитники взаимодействуют с представителями органов государственной власти в целях достижения своих уставных задач.

Классификация правозащитных организаций сопряжена со значительными трудностями, которые обусловлены не только большим их количеством, но и наличием множества различных критериев, на основе которых она возможна. Наиболее интересными представляются классификации по сферам деятельности и нормативно-правовым основаниям их создания.

Исходя из этих критериев, можно предложить классификационную схему:

а) Неправительственные правозащитные организации общей концепции;

б) Неправительственные правозащитные организации специальной концепции:

– организации экономической ориентации;

– правозащитные организации, основной целью которых является защита прав призывников и военнослужащих;

– организации, занимающиеся защитой прав женщин;

– молодежные правозащитные организации;

– организации, объединяющиеся по профессиональному признаку;

– организации, основной целью которых является защита прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания;

– организации, защищающие права беженцев и вынужденных переселенцев;

– правозащитные организации, оказывающие помощь безнадзорным детям и детям сиротам.

в) Классификация неправительственных правозащитных организаций в зависимости от нормативно-правового основания их создания:

– правозащитные организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года «О некоммерческих организациях»;

– правозащитные организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 11 августа 1995 года «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»;

– правозащитные организации, созданные для защиты прав верующих в соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1997 года «О свободе совести и о религиозных объединениях»;

– молодёжные и детские организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 1995 года «О государственной поддержке молодёжных и детских общественных объединений».

Для НПО существенной частью их деятельности является взаимодействие с властными структурами, прежде всего правоохранительными органами государства, его исполнительными органами и специально созданными правозащитными институтами. Вместе с тем их роль может быть существенно повышена путем укрепления их связей с Уполномоченным по правам человека и общественными объединениями юридического профиля, в круг интересов которых входит повышение уровня правовой защищенности сограждан.

В основе правозащитных общественных объединений лежит публично-общественный интерес, а их деятельность отражается на управлении общественными делами и жизнью. Общество, которое претендует на высший уровень самоорганизации, на то, чтобы именоваться гражданским, должно обеспечить создание все возможных общественных объединений[264].

Для НПО, как и для других общественных объединений, существенное значение имеют вопросы государственной регистрации.

В первоначальной редакции ст. 21 «Государственная регистрация общественного объединения» закона «Об общественных объединениях» говори лось: «Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица». При введении в 1998 г. категории «политическое общественное объединение» было установлено, что оно подлежит государственной регистрации. Такое же требование предъявляется и к политическим партиям.

При внесении в 2002 г. изменений и дополнений в ФЗ «Об общественных объединениях» положение о возможности общественного объединения не регистрироваться было исключено из текста. Однако другие положения данного Закона позволяют общественному объединению существовать без регистрации. При этом закон (ст. 27) содержит ряд гарантий и для незарегистрированного общественного объединения: последнее имеет право свободно распространять информацию о своей деятельности, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, представлять и защищать свои интересы в органах государственной власти и местного самоуправления, выступать с инициативами и вносить предложения в названные органы в порядке реализации своих уставных целей.

В регистрации нередко видят главным образом средство, позволяющее государству полностью взять под свой контроль общественные объединения. Отчасти это соображение справедливо.

После вступления в силу Федерального закона от 10.01.2006 г. N 18-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», существенно изменившего порядок регистрации и функционирования некоммерческих неправительственных организаций на территории Российской Федерации, возникли определенные проблемы. Особенно непросто пришлось иностранным неправительственным организациям, имеющим филиалы или представительства на территории России. Новый порядок регистрации этих организаций в специальной регистрационной службе, а не в МИД России, ожидаемо не позволил многим из них пройти эту процедуру в установленный срок, то есть до 18 октября 2006 года[265].

Новый закон расширил полномочия Министерства юстиции Российской Федерации, наделив Федеральную регистрационную службу контрольными функциями над некоммерческими неправительственными организациями. Отныне регистрационная служба вправе инициировать их финансовые проверки через налоговые или правоохранительные органы. До вступления нового закона в силу неправительственные организации отчитывались в расходовании полученных средств только перед грантодателем, как это принято во всем мире. В России они теперь отчитываются еще и перед регистрационной службой. Это уже привело к разбуханию ее штатной численности, но пока что не сказалось положительно на эффективности работы. И, конечно, применение нового закона привело к резкому увеличению трудозатрат сотрудников всех некоммерческих неправительственных организаций.

Вместе с тем следует отметить и положительные стороны государственной регистрации. У зарегистрированного общественного объединения больше возможностей для активной и плодотворной деятельности. После регистрации общественное объединение приобретает целый комплекс прав: оно вправе рассчитывать на защиту со стороны государства своих законных интересов, приобретает права юридического лица, свой юридический адрес, может иметь свое имущество, открывать счета в банке, проводить финансовые операции, вправе участвовать в выборах и референдумах (если оговорит это в своем уставе) и др.[266]

Представляет интерес существующая в юридической науке критическая трактовка современных общественных организаций как «зародышевых структур гражданского общества»[267], которые «функционируют в среде, характеризующейся существенной размытостью ценностных установок и ориентиров»[268]. Элементам этой структуры свойственны фрагментарность и амби валентность, чем объясняется их «неподлинность», а их прототипы весьма далеки от классических образцов[269].

По мнению Л.М. Алексеевой, речь идет о неутешительной тенденции, согласно которой «при общем увеличении количества действующих в России некоммерческих общественных организаций, с их общественно-правовыми позициями и мнениями власть все меньше считается: к ним крайне редко обращается власть (законодательная и исполнительная), не видя в сущности никакой нужды в институте общественной экспертизы; их деятельность мало интересует журналистов. Однако в этом не стоит усматривать кризис либо злой умысел. Политически структурированное общество со сложившейся системой представительства и многопартийностью в подобных институтах особо и не нуждается. Об этом свидетельствует и зарубежный опыт»[270].

Если в советское время понятия власти, государства и общественных организаций были несовместимы, то сегодня российская власть осознает необходимость налаживания сотрудничества с общественными организациями[271]. Так, Гражданский форум, который прошел в ноябре 2001 г., стал первой попыткой властей вступить в диалог с общественными неправительственными организациями[272].

В течение 1990-х гг. непрерывное охлаждение отношений между властью и правозащитными организациями отчасти объяснялось и реакцией на конфликт в Чечне. В силу своей природы и уставных задач правозащитники выказывали большую озабоченность бесправием и униженностью гражданского населения чеченских селений в зоне боевых действий, нежели действиями вооруженных сепаратистов[273].

Указанные организации (прежде всего, правозащитные) сыграли определенную роль в обсуждении и доработке проектов федеральных законов «Об общественных объединениях» (1995 г.), «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (1995 г.), «О некоммерческих организациях» (1996 г.). Объединения избирателей (их лидеры, а также некоторые депутаты, получившие, благодаря им, мандаты) активно участвовали в закладке фундамента российского избирательного права в общественной экспертизе проектов федеральных законов от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[274], от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»[275].

Федеральным законом от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений»[276] определены гарантии, общие меры государственной поддержки данных объединений в России (ст. 3, 4 и 5), предусмотрены основные направления и формы государственной поддержки (ст. 6–11), ответственность лиц, федеральных органов исполнительной власти и руководителей молодежных и детских объединений за исполнение данного Закона (ст. 16), а также судебная защита прав молодежных и детских объединений (ст. 17). Таким образом, российское законодательство детализирует и гарантирует реализацию положения ст. 30 Конституции РФ о праве каждого на объединение, а также содержит некоторые запреты в целях защиты конституционного строя России[277].

Общественное объединение для осуществления своих уставных целей имеет многие права, например: распространять информацию о своей деятельности; участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными законодательством; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; учреждать средства массовой информации и осуществлять издательскую деятельность; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; выполнять в полном объеме полномочия, предусмотренные законодательством об общественных объединениях; вы ступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносить предложения в органы государственной власти[278].

В советский период общественные организации имели право законодательной инициативы, т. е. они могли подготовить и внести законопроект в высший представительный орган Союза ССР, союзной или автономной республики. В наше время на федеральном уровне общественные объединения утратили это право. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[279] оставляет решение вопроса о пол ном круге субъектов права законодательной инициативы на усмотрение самих субъектов. Конституцией (уставом) субъекта это право может быть предоставлено и общественным объединениям (ст. 6).

С учетом изложенного возможны следующие выводы.

А. Деятельность НПО, как и других общественных объединений, невозможна без правовых рамок и определенной опеки государства в лице уполномоченных органов, которые, с одной стороны, создают законодательную базу для деятельности общественных объединений, с другой стороны, обеспечивают реализацию общественными объединениями предоставленных им прав.

Б. Основные направления реализации государственного механизма формирования и поддержки деятельности общественных объединений, включая НПО, возможны в следующих формах:

– целевое финансирование общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам (государственные гранты);

– заключение государственными органами с общественными объединениями любых видов договоров, в том числе о выполнении работ и предоставлении услуг;

– социальный заказ неограниченному кругу общественных объединений и проведение конкурсов на выполнение различных государственных программ;

– предоставление некоммерческим организациям льгот по уплате налогов и иных льгот, в том числе полное или частичное освобождение от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом.

В. Эффективность деятельности НПО в значительной мере зависит от государственной поддержки и установления ими связи с иными органами и организациями, осуществляющими правоохранительную деятельность либо способствующими ей (государственные правоохранительные органы, органы исполнительной власти, адвокатура, Общественная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ и др.).