Изменения в законодательстве и институтах

Петр приложил больше усилий к упорядочению российских законов, чем его предшественники, но добился меньше успеха. Между 1700 и 1719 годами царь трижды создавал комиссии для кодификации законов, появившихся после Уложения 1649 года. Ни одна комиссия не справилась с задачей, отчасти из-за отсутствия экспертов-законоведов, отчасти потому, что у наследников Петра не хватало настойчивости, чтобы довести эту работу до конца. Нового свода законов так и не появилось, и поэтому судьи в канцеляриях и на местах продолжали руководствоваться Уложением, как приказывала директива 1714 года: «Всякия дела делать и вершить все по Уложению… разве тех дел, о которых в Уложении ни мало не помянуть, а учинены на то не в премену, но в дополнение Уложения новоуказные пункты»[482]. (Вспомним, что Уложение было опубликовано и распространено весьма широко, в отличие от Новоуказных статей 1669 года.) Регулярная публикация указов облегчала доступ к новым законам. В период с 1718 по 1725 год появилось пять сборников законов и множество отдельных указов. Но работа по обеспечению институтов и служащих новыми сведениями была непоследовательной. Выходило много новых регламентов, но часто важные правила так и не появлялись, в том числе устав Юстиц-коллегии и новых надворных судов, определение квалификации судей и описание ответственности новых судебных чиновников. Не имея указаний, чиновники подгоняли старую практику под новую терминологию и организацию[483].

Артикул воинский 1715 года считается краеугольным камнем законотворческих реформ Петра, но этот опыт не отразился в деятельности светских судов. Тем не менее он весьма интересен, потому что в нем часто встречаются «толкования» к старым московским законам, остававшимся без комментария, в том числе о намерении осуществить преступление и о стандартах компетентности. В том, что касается наказаний (см. главу 12), традиций и новаций было поровну. Реформы начала XVIII века привнесли мало действительно важных изменений в судебную процедуру и не систематизировали действующее право, их целью было скорее трансформировать институциональную базу судебной работы. Названия и сфера компетенции суда могли меняться регулярно, но судьи вершили правосудие по тем же шаблонам, что и ранее[484].

Три блестящие работы П. Мрочека-Дроздовского, М.М. Богословского и Ю.В. Готье, принадлежащие золотому веку русской историографии конца XIX – начала XX века, и внушительный корпус современных работ описали три этапа судебной и административной реформ, собрав подробные сведения по архивам центральных и местных судов. Примерно до 1710 года институты уголовного права оставались в рамках московской системы приказов. С 1710 по 1719 год управление было децентрализовано путем организации восьми больших губерний. С 1719 года и до конца петровского царствования реформы восстановили централизованную власть посредством системы коллегий[485].

Эти реформы упрощали юрисдикцию в уголовном праве. Попытки в 1680-е годы создать единое подчинение всех приказов не увенчались успехом, и в конце XVII века государство предприняло новую попытку[486]. В 1702 году была расширена роль Преображенского приказа в решении политических дел. Для улучшения городского управления в 1699 году была создана центральная Ратуша, следившая за городским самоуправлением (земскими избами) крупных городов – эти избы могли решать дела даже о насильственных преступлениях[487]. Ведавшие судопроизводством приказы Москвы были объединены: рассмотрение не тяжких преступлений было отдано новому Судному приказу, а тяжких – Стрелецкому приказу[488]. Что касается местного управления, то в 1701–1702 годах упразднили Разбойный приказ и губную систему и передали решение уголовных дел воеводам под надзором Разрядного приказа. Воеводам должны были помогать выбранные дворяне, как было в старых губных избах, но эта затея провалилась. Как и в Московский период, сыщиков и отряды солдат привлекали для борьбы с преступностью, поиска беглых крепостных и прочей помощи воеводам в полицейской работе[489]. Это значит, что на этом первом этапе реформ делались попытки сосредоточить борьбу с преступностью в одних руках.

Для ведения Великой Северной войны (1700–1721) требовались люди и средства, и правительство решилось на децентрализацию. В 1708 году империю разделили на восемь губерний во главе с могущественными губернаторами, ответственными прямо перед Сенатом, созданным в 1711 году. Многие центральные приказы были закрыты, а за счет их штатов пополнили губернские правления. Анисимов считает этот шаг «катастрофой», потому что был уничтожен профессиональный контроль, прежде осуществлявшийся приказами. Центральная Ратуша была закрыта, а городские ратуши подчинены непосредственно губернаторам. Основной территориальной единицей внутри губерний оставался уезд во главе с комендантом, хотя в некоторых крупных губерниях создали промежуточную единицу – провинцию с обер-комендантом во главе. Судебная система следовала этому делению: от комендантских судов через провинциальные (если наличествовал этот уровень) до губернского суда и Сената как высшей инстанции[490].

Несмотря на децентрализацию, на этом губернском этапе реформ сохранились многие старые обычаи. Во-первых, утверждая, что коллегиальное судейство Московского времени не работало («старые судьи делали что хотели»), указ 1718 года вновь ввел принцип коллегиальности, приказывая принимать решения методом голосования и согласия большинства. Во-вторых, сохранялась московская традиция «выборной» службы всех слоев общества, от дворянства до крестьян. Указом 1713 года в губернских центрах создавались ландраты – советы дворян, выбранных дворянами же; а в 1715 году ландраты появились и на уездном уровне. Сначала их обязанностью было устанавливать и собирать подушные налоги, но в суматохе быстрых реформ ландраты получили судебные и административные функции. Тем не менее Д.О. Серов находит в этих реформах прогресс и утверждает, что они создали более единообразную и упорядоченную судебную систему на местном уровне[491].

Губернский этап реформ заложил основу для новой централизации и более тонкой организации судопроизводства. Около 1718 года по иностранному образцу (в основном шведскому и ливонскому) были созданы двенадцать коллегий, разграниченных по функциям и подчиненных Сенату. В них устанавливалось коллегиальное управление президента коллегии и его сотрудников, включая избранных советников. Губерний стало одиннадцать, их поделили на провинции (всего 45). Во главе провинции стоял правитель со старомосковским титулом «воевода». В 1719 году вышла «Инструкция, или Наказ воеводам», написанная в духе амбиций Polzeistaat: воевода должен создавать институты народного здравоохранения, попечения и образования, а кроме того, решать множество традиционных административных, судебных, военных и фискальных задач. Провинции были поделены на дистрикты, исполнявшие разнообразные фискальные и полицейские обязанности, подобно прежним губным избам, управление в них было возложено на земских комиссаров. В городах восстановили централизованное правление по образцу 1699 года: в 1721 году для надзора над самоуправлением (магистратами) крупных городов был создан Главный магистрат. Магистраты получили определенную автономию и широкие фискальные, административные, полицейские и судебные полномочия[492].

Сверхзадачей третьего этапа реформ было создание независимой судебной иерархии инстанций и разделение институтов и персонала административной и судебной властей. По словам Д.О. Серова, тогда в России были впервые созданы «общие суды» для всех дел и всего общества, несмотря на то что сохранялось много специализированных судов для особых преступлений (против религии и государства, о земельных спорах) и для отдельных социальных групп. Новая Юстиц-коллегия стала центром судебной работы (под апелляционным контролем Сената) – в нее вошли семь старых судебных приказов. Коллегии подчинялись надворные суды, число которых достигло двенадцати, надворным – провинциальные суды, переименованные из ландратов в канцелярии судных и розыскных дел. Судьями назначались и русские, и иностранцы, и последовал приказ перевести русские и иностранные своды законов, чтобы каждый судья знал все относящиеся к делу законы. Получившуюся четырехуровневую систему (местные суды, надворные, Юстиц-коллегия, Сенат) можно считать большим достижением[493].

Петровские законы побуждали судей и тяжущихся действовать в рамках новой иерархии, что продолжало тенденции, заложенные в допетровской России. Уже указы 1700 года велели обращаться в «нижние» суды по всем делам за двумя (позже тремя) исключениями, когда можно было обратиться непосредственно к царю: угрозы в адрес монарха, измена и воровство из государственной казны. Апелляция в вышестоящие суды дозволялась, как и в XVII веке, только в «самых важных и спорных» делах. Память Белозерскому ландрату, составленная в марте 1721 года, приказывала решать все дела в местном суде, отправлять дела в надворный суд в Ярославль лишь в том случае, когда не было никакой возможности вынести решение на месте, и не обращаться напрямую в Юстиц-коллегию. Чтобы решить проблему смены суда по капризу судившихся, закон запретил обращаться в вышестоящий суд, минуя суды первой инстанции, и переносить рассмотрение дела в другой суд того же уровня, если не шла речь о предвзятости суда к одной из сторон. Однако требовалось доказать предвзятость суда, и это требование было строже, чем в Уложении[494]. Возможность обратиться к монарху по-прежнему играла против судебной иерархии. В 1722 году Петр объявил, что народ упорствует в подаче челобитных царю, «не дая нигде покою», несмотря на то что он «Коллегии и Канцелярии, Губернии и Провинции, и во оных Нижние и Надворные суды учредить… изволил», и поэтому он создает пост рекетмейстера, который будет принимать жалобы на несправедливые решения и бюрократические проволочки. Однако Сенату было дозволено обращаться напрямую к Петру в случае особо запутанных дел. Но и в 1724 году Петр жаловался, что народ подавал прошения сразу ему или его придворным. За неуважение судебной иерархии Петр грозил телесными наказаниями и даже смертью[495].

И все равно новую иерархию судов современники ценили ничуть не больше, чем предыдущую. Юстиц-коллегия создавалась как суд для рассмотрения апелляций, но часто служила судом первой инстанции даже для сравнительно не важных дел. Люди по-прежнему игнорировали местные инстанции и ехали судиться в Москву. Сенат, который должен был бы разбирать апелляции по решениям Юстиц-коллегии, почти не занимался этой работой, сосредоточившись на проблемах управления[496].

Разделение суда и управления оказалось невыполнимым, и в начале 1722 года нижние суды были включены в местные канцелярии. Серов считает, что новые суды оказались слишком слабыми, а воеводы традиционно были весьма могущественными. Нижним судам сохранили некоторую автономию де-факто: вместе с чиновником дела должны были разбирать два выборных асессора из дворян; на деле занятые воеводы передавали асессорам всю судебную работу. Кроме того, эти суды оставались под надзором и контролем надворных судов и Юстиц-коллегии, что способствовало некоторой независимости от исполнительной власти[497].

Большой след оставила реформа по особому контролю дел о преступлениях, караемых смертной казнью в военных и гражданских судах. Она продолжала возникшую в XVII веке тенденцию по ограничению смертной казни. В указе 1721 года этот шаг объяснялся задачей избежать неправедных тяжелых наказаний из-за нехватки сведений. Петр повелел, чтобы надворные суды и Главный магистрат изучали все приговоры к смерти и каторге, вынесенные нижестоящими судами. Утвержденные казни совершались на местах. Преступления о подкупе и коррупции изучались с особым вниманием. В 1721 году Петр приказал, чтобы Сенат утверждал и он сам лично подписывал наказания за крупное воровство из государственной казны. После его смерти в 1725 году вторичное рассмотрение смертных приговоров сохранилось[498]. Нам, так же как и современникам Петра, эти судебные реформы кажутся хаотичными, но они ввели новые принципы и утвердили часть устоявшихся обычаев.