§ 3. Подзаконные нормативные правовые акты

Подзаконные акты – это разновидность нормативных актов, которые принимаются в соответствии с законом, на основании его и не должны противоречить ему.

Подзаконные нормативные правовые акты обладают рядом специфических признаков.

Подзаконные правовые акты должны приниматься компетентными органами. Полномочие на их издание устанавливается в других актах. Одновременно устанавливаются формы актов и предметы, по которым они могут издаваться. Так, например, ключевые позиции правотворчества федеральных органов исполнительной власти установлены в подзаконном акте – постановлении Правительства Российской Федерации. Законы, как правило, устанавливают общие ограничительные формулировки с целью детализировать те вопросы, которые могут регулироваться исключительно законами. Эту роль более качественно мог бы выполнить Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», но он пока не принят.

ЗАКОН ГЛАСИТ –

Утверждены

постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009

ПРАВИЛА ПОДГОТОВКИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И ИХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ

1. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются – нормативные правовые акты) издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

2. Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.

Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

Подзаконные акты связаны с законами. Они выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм. Для понимания сущности подзаконного акта важно установить характер его связи с законом, который выражается в таких юридических формулах, как «на основании и во исполнение закона», «не должны противоречить закону», «в соответствии с законом». Формулировка «на основании и во исполнение закона» означает, что подзаконные акты по отношению к закону занимают подчиненное положение и основанием их издания является закон. С точки зрения хронологии это означает определенную последовательность издания актов разной юридической силы: сначала закон, затем – подзаконный акт.

Соотношение, установленное формулировкой «не должны противоречить закону», оставляет большую степень свободы правотворческого органа: он может принять подзаконный акт и в отсутствие закона. Главное, чтобы после принятия законодательного акта подзаконный акт немедленно проверялся на предмет его соответствия закону. В случае противоречия между законами и подзаконными актами действуют нормы первого. Формулировки «на основании» и «во исполнение» представляют собой временные характеристики и означают первоочередное принятие закона, а затем – подзаконного нормативного правового акта.

Формула «должны соответствовать закону» также предполагает первоначальное издание акта более высокой юридической силы – закона. Затем в его развитие принимаются подзаконные акты.

Подзаконные нормативные акты подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Эти процедуры взаимосвязаны и являются обязательными для актов, затрагивающих права и свободы граждан или носящих межведомственный характер. Государственная регистрация осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации. Процедура оканчивается присвоением номера, который служит средством идентификации нормативного правового акта.

Правовое регулирование порядка опубликования складывалось в несколько этапов. Первоначально был установлен факт необходимости такого опубликования. Официальным опубликованием считалось доведение актов тем или иным способом до всеобщего сведения. Затем были установлены печатные издания, в которых осуществляется официальное опубликование. К ним относятся «Российская газета», «Собрание законодательства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Текст документа размещается в информационной «Системе».

Подзаконные акты характеризуются упрощенным, в сравнении с законом, порядком принятия. Особенно это очевидно для единоличных актов должностного лица. Но даже для актов коллегиального происхождения (например, постановлений) правотворческий процесс более прост в сравнении с законодательным, что позволяет оперативно решать вопросы управления и хозяйствования.

Система подзаконных нормативных правовых актов построена по правилам иерархии. Основана такая система на положении органа, издавшего правовой акт, в общей системе органов государственной власти. Кроме того, схематично иерархия актов установлена в Конституции РФ. Так, конституционно определена большая юридическая сила указов Президента Российской Федерации в сравнении с постановлениями Правительства Российской Федерации. Акты федеральных органов исполнительной власти должны соответствовать постановлениям Правительства Российской Федерации. На основании ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» высший орган исполнительной власти имеет право отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Подзаконные акты отличаются разнообразностью и неоднородностью. Федеральные органы государственной власти не ограничивают себя разнообразными формами, которые им прямо разрешены (постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения). Так, например, издаются директивы, обращения, призывы, наставления и др.

Для некоторых сфер общественных отношений существуют ограничения принятия подзаконных нормативных правовых актов. Так, например, для издания подзаконного акта, содержащего нормы гражданского права, требуются специальные полномочия, предусмотренные либо в виде компетенции данного органа, либо в виде прямого поручения, адресованного органу власти законом, указом Президента Российской Федерации или постановлением Правительства Российской

Федерации. Идея ограничения предметов, по которым могут издаваться подзаконные правовые акты, актуальна не только для гражданского права. Большинство действующих кодексов имеют нормы, отражающие указанную позицию. Таким образом, ограничение подзаконного правотворчества прибрело общеправовой характер.

Указ нормативного характера – это подзаконный правовой акт, которым должное лицо в соответствии с законом и на его основе, в пределах своей компетенции устанавливает предписания, адресованные неопределенному кругу лиц. Выделяют следующие виды указов: чрезвычайные и обыкновенные, которые разделяются на технические (административные) и юридические. Технические (административные) указы являются ненормативными (индивидуальными). Ненормативные акты (указы и распоряжения) представляют собой акты правоприменительные, так как созданы в соответствии с законным полномочием и адресованы конкретным людям, и могут быть продемонстрированы на примере указов по кадровым вопросам.

Юридические (нормативные) указы определяют права и обязанности неопределенного круга лиц, они предназначены для длительного и многократного применения. Указное правотворчество должно основываться на законе.

Юридические (нормативные) указы принимаются при условии, что они не должны противоречить законам. Они должны развивать положения законов, определяя подробности, в законах не предусмотренные.

Наибольшей юридической силой в системе подзаконных нормативных правовых актов обладают указы Президента Российской Федерации. Они издаются по вопросам компетенции главы государства, которые установлены Конституцией РФ. Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на территории всей страны, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Акты Президента Российской Федерации могут быть нормативными и ненормативными.

Постановление – нормативный правовой акт, издаваемый высшими органами исполнительной власти, предназначенный для регулирования вопросов государственного управления, хозяйственной деятельности, организации деятельности нижестоящих органов исполнительной власти.

Постановления Правительства Российской Федерации издаются на основании Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации. Они обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации, но могут быть отменены Президентом Российской Федерации в том случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ).

Исполнение постановлений Правительства Российской Федерации обеспечивается в пределах предметов ведения и полномочий Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. В пределах этих полномочий органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов образуют единую систему.

Правила – это нормативный правовой акт, устанавливающий порядок, последовательность и содержание действий субъектов права, направленных на определение специальных сторон деятельности, на решение технических, процедурных вопросов, например, Правила утверждения нормативов потерь полезных ископаемых при добыче, технологически связанных с принятой схемой и технологией разработки месторождения.

Инструкция – это нормативный правовой документ, издаваемый с целью определения, разъяснения порядка применения вышестоящего нормативного правового акта; в нем осуществляется детальное регулирование поведения субъектов права по поводу конкретных объектов. Например, Инструкция о порядке заполнения, выдачи и учета удостоверений ветеранов Великой Отечественной войны.

Положение – это кодифицированный нормативный правовой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, систему однородных органов, организаций. Типичный пример данного вида актов: положение о квалификационных коллегиях судей.

Приказ – это локальный организационно-распорядительный правоприменительный акт властного субъекта (начальника, руководителя) подчиненным, зависимым от него лицам, издаваемый на основе принципа единоначалия. Например, приказ о приеме на работу в определенную организацию – это индивидуальный акт. Нормативным будет приказ Минфина России «О порядке осуществления федеральными бюджетными учреждениями операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности».

Распоряжение – это индивидуальный правоприменительный акт, принимаемый органами государственной власти на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов. Например, распоряжение Росавиации «О совершенствовании процедур регистрации гражданских воздушных судов авиации общего назначения».

К подзаконным правовым актам относятся также акты органов местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции также вправе создавать нормативные правовые акты, например, такие как решения, распоряжения, приказы муниципалитетов, советов и других муниципальных органов. Наибольшей юридической силой в данной системе обладают уставы муниципальных образований. Акты муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливают обязательные нормы права для населения соответствующих территорий. Этими актами устанавливается также статус органов и должностных лиц, порядок их формирования, полномочия, порядок управления муниципальной собственностью, правила общественного порядка и иные нормы местного значения.