§ 3. Правотворческий процесс, его содержание и стадии

Процесс создания нормативного акта (правотворчество) складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Первый этап правотворчества – предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Этот этап начинается с принятия решения о подготовке проекта нормативного акта и находит воплощение в утвержденных планах правотворческих работ, принятие которых является необходимой составляющей правотворческой практики в Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения Правительству Российской Федерации либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен по инициативе Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, других органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Одной из стадий правотворческой деятельности является проведение предварительных работ, предшествующих составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяется фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки необходимо подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Немаловажное значение имеет сбор сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, экологические и другие, а также просчитаны возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т. п.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима также разработка его научной концепции.

Следующая стадия – подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, в состав которых входят представители заинтересованных органов, общественных организаций, ученые-юристы и другие специалисты.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект, что обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии.

Подготовленные проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе в целях наиболее качественной подготовки нормативных решений, повышения эффективности правотворческой работы.

Важнейшие проекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Должен быть отлажен механизм учета и анализа поступающих предложений.

После проработки замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется.

На втором этапе правотворческой процедуры работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

На данном этапе проект возводится в ранг нормативного правового акта, т. е. ему придается официальная государственная форма.

Принятие нормативного акта включает ряд процедур, содержание которых в решающей степени определяется видом акта. Если акт принимается коллективным органом, то на этой стадии проект обсуждается, уточняется, вносятся поправки. Для единоличных органов эта стадия может сокращаться. Осуществляется экспертиза проекта по разным направлениям. Традиционно проводится лингвистическая экспертиза, но могут осуществляться также антикоррупционная, гендерная и другие экспертизы.

ЗАКОН ГЛАСИТ -

23 мая 1996 года № 763

УКАЗ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

О ПОРЯДКЕ ОПУБЛИКОВАНИЯ И ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в «Российской газете» или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти…

Подготовленный проект подписывается уполномоченным лицом. Для подзаконных нормативных правовых актов установлена процедура государственной регистрации. Нормативный правовой акт подлежит обнародованию посредством официального опубликования.

Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты органов местного самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.

Процесс правотворчества оканчивается с момента вступления нормативного правового акта в силу.