§ 2. Понятия и признаки государственного органа

Государственный орган – это звено (элемент) механизма государства, участвующее в осуществлении функций государства и наделенное для этого властными полномочиями.

Органы государственной власти обладают следующими признаками:

? являются частью механизма государства, занимают в нем определенное место;

? состоят из государственных служащих, которые находятся в особых правоотношениях между собой и органами;

? имеют внутреннее строение и состоят из подразделений, скрепленных единством целей, ради достижения которых они образованы, и дисциплиной, которую все служащие обязаны соблюдать;

? обладают компетенцией, т. е. властными полномочиями, состоящими из прав и обязанностей, определенного содержания и объема.

Под компетенцией органа государственного управления понимается система его полномочий по осуществлению государственной власти. Она включает в себя обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции применительно к этим объектам.

Подзаконность деятельности органов государственной власти – важный элемент в их правовом положении. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции, законов, выполнять их в пределах своей компетенции, способствовать их выполнению другими. Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, т. е. обладают гражданской правоспособностью.

В соответствии со своей компетенцией орган государства обладает властными полномочиями, которые выражаются в возможности издавать обязательные к исполнению правовые акты (нормативные и индивидуальные) и в обеспечении выполнения правовых актов органов государства путем применения различных методов, в том числе методов принуждения.

Государственный орган имеет материальную базу, финансовые средства, свой счет в банке, источник финансирования (из бюджета). Он активно участвует в реализации функций государства, используя для этого соответствующие формы и методы.

Государственные органы образуют систему органов государственной власти, которая строится и функционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности. Особенности содержания указанных принципов различаются в зависимости от вида органов. Рассмотрим принципы деятельности на примере органов исполнительной власти.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством Российской Федерации и в структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, созданные по предметам ведения субъектов Российской Федерации, уже не входят в единую систему исполнительной власти.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется, во-первых, в том, что компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативных правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов.

Принцип сочетания централизации и децентрализации связан с федерализмом. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов ведения и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должны осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненному органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам управления. Например, федеральные органы исполнительной власти передают часть полномочий создаваемым ими территориальным органам.

Принцип законности означает строгое и неукоснительное исполнение законов и иных нормативных правовых актов органами государственной власти.

Органы государства могут быть классифицированы по различным основаниям.

Так, по способу возникновения выделяют первичные и производные государственные органы.

Первичными являются органы, которые не создаются другими органами. Они возникают либо в порядке правопреемства, либо избираются по установленной процедуре и получают властные полномочия от избирателей (например, Государственная Дума).

Производные создаются первичными органами, которые и наделяют их властными полномочиями.

Примером производного органа является Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который формируется усилиями других, уже имеющихся органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Такой порядок формирования позволяет видеть в этом органе представительство государственных образований, столь необходимое в федеративном государстве. В Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: один – от исполнительной власти, второй – от законодательной.

Высшие судебные органы Российской Федерации обладают также производным характером, поскольку при назначении на должности судей всех высших судебных инструкций важную роль играет Совет Федерации. Условно можно говорить о двойной производности, так как Совет Федерации (уже производный орган) формирует другой производный орган – Конституционный Суд Российской Федерации.

По объему властных полномочий традиционно выделяют высшие и местные государственные органы. Данная классификация в большей степени предназначена для унитарных государств с единой системой органов государственной власти. Однако и для федеративных государств такая классификация имеет определенное значение. Так, в Российской Федерации местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, оно осуществляет свою власть в пределах собственной компетенции. Тем не менее одним из принципов построения государственной службы в Российской Федерации провозглашена взаимосвязь государственной и муниципальной службы. Органам местного самоуправления могут в соответствии с законодательством делегироваться государственные функции.

ЗАКОН ГЛАСИТ -

5 августа 2000 года № 113-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ПОРЯДКЕ ФОРМИРОВАНИЯ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Статья 1. В Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Совет Федерации) в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с концепцией разделения властей принято различать органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Эта классификация отражает самый общий подход. Вне нее остаются, например, органы конституционной юстиции, прокуратуры (особенно в постсоциалистических странах, где прокуратура имеет особые функции), органы государственного контроля и др. Однако в качестве генерального подхода к классификации она может быть использована, особенно если ее дополнить ветвью контрольной власти. Особого анализа требуют «материальные придатки» государства (армия и др.), которые примыкают к исполнительной власти, но важнейшие решения об использовании армии (например, за рубежом) может принимать только общегосударственный законодательный орган.

К числу законодательных органов относятся парламенты, законодательные собрания субъектов Федерации, политических автономных образований, а иногда и некоторые другие органы (например, в Испании законы по местным вопросам издают все автономии, а в отдельных государствах (Саудовская Аравия, Катар, Оман и др.) законы издают монархи). В демократических странах существует также делегированное законодательство правительства (по уполномочию парламента), в отдельных из них при определенных условиях законы могут издавать комиссии (секции) парламента особого рода (Италия, Греция и др.). В чрезвычайных условиях по конституциям некоторых стран (Египет и др.) президент может издавать акты, имеющие силу закона.

Однако ни монархи, ни правительства, ни президенты, ни комиссии парламентов, принимающие по его уполномочию менее значительные законы, не относятся к органам законодательной власти. Законодательство не является основной сферой их деятельности. Концепция разделения властей была выдвинута в том числе и для отрицания права законодательствовать органов, кроме парламента.

В России единственным законодательным органом на федеральном уровне является парламент – двухпалатное Федеральное Собрание Российской Федерации. В субъектах Федерации имеются свои законодательные органы (за редчайшими исключениями однопалатные), которые вправе издавать законы по предметам своей компетенции. В Российской Федерации представительные органы субъектов Федерации создают акты по предметам совместного ведения. Это исключительно сложный процесс.

Исполнительная власть представлена наибольшим количеством различных органов, должностных лиц. Численность ее служащих (классифицированной государственной службы) в десятки раз, а если учитывать весь состав «материальных придатков», то в сотни раз превышает численность должностных лиц и служащих других ветвей власти.

Исполнительную власть в большинстве стран юридически возглавляет президент (США, Индия и др.), но на деле положение его не одинаково. В президентской республике он и юридически, и фактически глава исполнительной власти (США), а в парламентарной республике во главе исполнительной власти фактически находится правительство, по совету (фактически по указанию) которого действует президент.

Министерства, службы и агентства являются органами отраслевого управления. Каждое из них ведает своей сферой деятельности (государственными финансами, сельским хозяйством и т. д.). На местах министерства могут иметь свои органы управления, отделы (иногда они обобщенно называются делегатурами министерств), которые занимаются вопросами, относящимися к общегосударственной компетенции (в федеративных государствах, в том числе в России, предметами исключительного ведения федерации и совместного ведения федерации и ее субъектов). Некоторые свои полномочия эти отделы могут передавать (с согласия министерства) местным органам самоуправления с одновременной передачей им материальных средств, необходимых для осуществления таких полномочий.

В субъектах Федерации государственная исполнительная власть принадлежит либо избранным гражданами субъектов главам администрации, обычно называемым губернаторами (Россия, США), либо наследственным местным монархам (эмирам эмиратов в ОАЭ, султанам в большинстве штатов Малайзии), либо местным правительствам, сформированным парламентом субъекта федерации (Германия, Индия). Иногда в последнем случае имеются также назначенные президентом в субъекты федерации губернаторы (Индия, Пакистан), но они рассматриваются прежде всего как представители центра и непосредственно исполнительно-распорядительной деятельностью не занимаются. В некоторых субъектах Российской Федерации (в большинстве республик), а также в двух республиках, входящих в Югославию, есть президенты.

В территориальных коллективах (муниципальных образованиях в России) исполнительная власть местного самоуправления обычно принадлежит либо коллегиальному исполнительному органу (джунте в Италии), либо председателю такого органа (Франция), либо мэру.

Судебную власть осуществляют различные суды, создаваемые в соответствии с законом. Создание чрезвычайных судов, применяющих процедуры, не предусмотренные законом, конституциями многих стран, включая Россию, запрещено. В разных странах мира существуют неодинаковые судебные системы, различные виды судов, свои традиционные судебные процедуры. Судебные системы стран англосаксонского права существенно отличаются от романо-германских судебных систем; в Латинской Америке имеются свои особенности в связи с существованием избирательных трибуналов; особый характер имеют также судебные системы в мусульманских странах. В федеративных государствах бывает либо единая судебная система, либо существуют отдельно федеральная система судов и система судов каждого субъекта федерации (США). Каждая из этих систем возглавляется высшим судебным органом (верховным судом, высоким судом).

Разнообразием отличаются виды судов:

? суды общей юрисдикции (общие суды), рассматривающие уголовные дела и гражданско-правовые споры;

? суды для несовершеннолетних (они зачастую рассматриваются как отделения общих судов);

? специальные суды по делам о трудовых спорах;

? хозяйственные или арбитражные суды для рассмотрения экономических споров;

? административные суды (они рассматривают жалобы на действия чиновников, органов государства);

? конституционные суды или иные органы конституционной юстиции.

При судах имеется свой аппарат служащих (секретари, делопроизводители, судебные приставы и т. д.), во многих странах при судах состоят следователи (они называются иногда следственными судьями), прокуроры.

Наличие единой судебной системы федеративного государства не исключает наличия судебной системы субъектов Федерации. Так, например, в России конституционные (уставные) суды и мировые судьи образуют судебную систему субъекта Федерации.

Современный государственный аппарат не ограничивается рассмотренными выше тремя ветвями власти.

В современном государстве существует много других органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда закладывались основы концепции разделения властей. В условиях демократии особое значение приобретают различные органы совещательного характера, действующие как при органах, принимающих решения, так и органах, обладающих в известной мере самостоятельностью (например, экономические и социальные советы, основанные обычно на принципах трехстороннего представительства – государства, труда и капитала). Совещательные органы при главе государства – монархе, создаваемые им и его окружением из авторитетных лиц, всегда имели особое значение в мусульманском мире. Общегосударственный совет, на две трети избираемый прямыми выборами, является конституционным (с 1980 г.) органом в Египте.

Другая тенденция, связанная с интеграционными процессами на международной арене, состоит в создании надгосударственных органов, приобретающих распорядительные полномочия в отношении союзных государств, например в отношении Европейского Союза, Союза Белоруссии и России, других международных объединений.

Характерной чертой современного государства является широкое распространение различного рода контрольных органов. Конституционный контроль (конституционные суды, конституционные советы), разного рода парламентские комиссары (по наблюдению за осуществлением прав человека, по контролю за осуществлением законодательства в армии, по охране окружающей среды, по контролю за равноправием языков в многоязычном государстве), генеральные контролеры, генеральные аудиторы и другие органы и должностные лица учреждены в последнее время во многих странах. Все большее развитие получают контрольные функции прокуратуры. Прокуроры во многих странах не просто состоят при судах, поддерживая обвинение, а приобретают более широкие полномочия и составляют особую систему. Есть и другие органы, осуществляющие попутно или специализированно, в порядке главной задачи, государственный контроль.

Органы государственного контроля (за редкими исключениями и только в определенной сфере) не занимаются исполнительно-распорядительной, управленческой деятельностью в узком смысле этих слов. Лишь иногда они могут временно приостанавливать деятельность какого-либо объекта, например, в случае угрозы аварии, могут налагать штрафы на виновных должностных лиц, изымать инструменты, орудия, применяющиеся незаконно (например, рыбоохрана при выявлении браконьерства). Главное в их деятельности – это инспектирование, проверка соблюдения правовых норм, установленного порядка, распоряжений вышестоящих органов. Они выявляют факты нарушений (или ненарушений), указывают (обычно в составляемых ими актах – особом роде правовых документов для таких органов) на необходимость исправления существующего положения, для принятия мер сообщают соответствующим органам (по подчиненности, в прокуратуру и т. д.) о выявленных недостатках, а нередко вправе возбуждать дело в суде.

В принципе в таком же плане действуют и органы конституционного контроля. Они устанавливают факты несоответствия правовых актов конституции, но не дают каких-то распоряжений органам, издавшим, по мнению суда, неконституционный акт. Во многих странах, где действует последующий конституционный контроль, такой закон остается в сборниках законов. Он не изымается, но все правоприменительные органы государства, соответствующие должностные лица должны знать, что такой закон не подлежит применению.

Контрольные органы различаются по своему характеру и положению в системе органов государства. Многие из них (например, инспекция пожарного надзора, горный надзор, санитарный надзор, контрольно-ревизионное управление Министерства финансов) имеют ведомственный характер, примыкают к другим органам исполнительной власти. Более высокое положение занимают органы, действующие не при министерствах, а при высших органах государства общей компетенции, например при Президенте.

Вместе с тем среди органов государственного контроля есть и такие, которые занимают независимое положение от других ветвей власти. Это относится к органам конституционного контроля, к омбудсменам (парламентским комиссарам), к генеральным контролерам и некоторым другим органам и должностным лицам. В некоторых конституциях и законах прямо говорится, что такие органы не зависят в своей деятельности от других властей. Именно они отчетливее всего свидетельствуют о процессе отпочкования особой ветви государственной власти – контрольной.

Особое место в государственном аппарате занимают так называемые «материальные придатки государств», армия, полиция, тюрьмы и другие места заключения, принудительные лечебно-профилактические учреждения и др. Особую роль в деле охраны государства играет служба государственной безопасности, разведка и контрразведка. Эти организации примыкают главным образом к исполнительной власти. Данная часть государственного аппарата охраняет установленный конституцией государственный и общественный строй, защищает государство от внешних и внутренних врагов, поддерживает в обществе правопорядок, изолирует от общества преступников.

Наиболее многочисленным из этих звеньев является армия (вооруженные силы). Она состоит обычно из разного рода войск (сухопутных, военно-воздушных, военно-морских, смешанного типа, например, существует морская пехота, есть специальные войска, например войска связи). В армии действует четкая иерархия, строгая дисциплина. Военнослужащие в соответствии с их количеством, характером вооружения и задач группируются в отделения, взводы, роты, батальоны, полки и т. д. На территории страны иногда (в том числе в России) существуют военные округа. Командующий округом объединяет под своим началом все войска и военные службы на территории округа. Он подчиняется непосредственно министру обороны (и его заместителям), а главнокомандующим армии считается глава государства (в некоторых странах – только в мирное время).

В армии существует строгая дисциплина. Командир вправе налагать на своих подчиненных дисциплинарные взыскания, вплоть до придания суду военного трибунала, а в военное время в некоторых странах он имеет право расстреливать на месте за неисполнение приказа в чрезвычайных обстоятельствах. Военнослужащие имеют оружие.

Большое значение в армии имеют воинские звания, чинопочитание, внешняя обрядовость (торжественное принесение присяги, форма, знаки различия, приветствия друг друга военнослужащими, что укрепляет корпоративность армии).

В различных странах мира армии комплектуются посредством всеобщей воинской обязанности и волонтерской системы.

В первом случае территориальные военные власти (территориальные военные комиссариаты в России), действующие на основе закона о воинской службе, могут призвать в армию (в мирное время – на срок, в период войны – без указания срока) любого человека определенного возраста, не освобожденного от воинской обязанности, обычно только мужчин, в некоторых странах в военное время – женщин определенных специальностей (например, врачей, радисток), в Израиле – призывают женщин наравне с мужчинами. После службы в армии призванные лица увольняются в запас и могут призываться время от времени на короткий срок (30–45 дней) на воинские сборы для переподготовки и поддержания воинских навыков.

При системе волонтерского комплектования вооруженных сил любое лицо (мужчина и женщина), удовлетворяющее возрастным и иным требованиям (обычно до 40 лет), прошедшее медицинскую комиссию, может заключить военный договор с властями о срочной военной службе (обычно не менее трех лет). Военнослужащие такой армии получают высокое денежное вознаграждение.

В развитых демократических странах армия находится под жестким государственным контролем и как самостоятельная сила не участвует в политической жизни, хотя, конечно, генералитет имеет значительный политический вес. Однако армия все же может играть важнейшую политическую роль. Так, в некоторых государствах (Индонезия, Таиланд, Филиппины и др.) официально провозглашена концепция двойной роли армии: военной и политической. В этих условиях не гражданские лица, а военные определяют политику государства.

Нередки случаи, когда политическая роль армии осуществляется вопреки конституции: военные, как правило, генералы, адмиралы, офицеры (в единичных случаях сержанты), организуют военные перевороты, создают военные правительства, заявляя при этом о временном характере такого правительства, созданного для «оздоровления» общества (борьбы с коррупцией, в целях экономического развития и др.). Эти попытки не приводили к успеху, хотя в некоторых странах военные правительства, сменяя друг друга в результате новых переворотов, находились у власти многие годы.

Полиция (милиция) также является одним из важнейших «материальных придатков» государственной власти. Ее непосредственная задача – охрана общественного порядка всеми средствами, включая применение оружия. В большинстве стран полиция (милиция) разделяется на две большие группы: общегосударственную и муниципальную (местную). Первая находится в подчинении министра внутренних дел и его представителей на местах, вторая – избранного органа местного самоуправления, мэра, хотя министерство внутренних дел тоже контролирует ее деятельность.

По роду своей деятельности полиция (милиция) делится на несколько групп. Полиция управления осуществляет надзор за дорожным движением, следит за санитарным состоянием населенных пунктов, за порядком на рынках и т. д. Основной задачей уголовной (криминальной) полиции является борьба с преступлениями, розыск преступников, их арест, проведение первоначальных следственных действий (дознания), а по незначительным правонарушениям – следствия, результаты которого обязательно утверждаются прокурором или рассматриваются судьей. В ряде стран существует полиция безопасности. Она ведает учетом населения, паспортной системой, наблюдает за массовыми собраниями, демонстрациями, принимает уведомления организаторов о проведении таких мероприятий. Политическая полиция занимается вопросами государственной безопасности, имеет тайных агентов, внедряющихся в организации, угрожающие конституционному порядку. В ряде стран функции тайной полиции выполняют другие организации (Федеральное бюро расследований США, бывший Комитет безопасности в СССР). Эти органы скрытно участвуют в политике. Существует также военная полиция (например, карабинеры в Италии), части особого назначения (ОМОН в России) и др. Этот род полиции представляет собой войска, вооруженные по армейскому образцу (но без тяжелого оружия), имеющие специальные средства вооружения и защиты (щиты, бронежилеты и др.). Они обычно относятся к так называемым внутренним войскам и подчиняются министру внутренних дел.

Полицейские (работники милиции) представляют собой особую категорию служащих. Их отношения построены на строгой иерархии, субординации и мало чем отличаются от армейских, хотя полицейские живут не в казармах, а дома. Политические права полицейских во многих странах ограничены, как и права военнослужащих.

Разведка и контрразведка построены на началах военной иерархии с жесточайшей дисциплиной, со строгой конспирацией. Их сотрудники по службе знают только строго определенный круг вопросов и ограниченное количество сотрудников, поддерживают связи только с теми коллегами, которые определены для этого по службе. Они имеют обычно воинские звания, но носят военную форму только в особых случаях.

Таким образом, система органов современного государства обширна. Она отражает функции государственной власти. На систему органов конкретного государства оказывает влияние его тип, исторические традиции, формы государства. Велико влияние глобализации, децентрализации.