Коррупция и уголовный закон[448]

Еще недавно в различных изданиях можно было прочесть, что коррупция как явление, выражающееся в продажности государственных и политических деятелей, чиновников и должностных лиц государственного и общественного аппарата, характерна лишь для буржуазного общества. Громкие уголовные процессы середины и второй половины 80-х годов, когда к ответственности за корыстные злоупотребления по должности и получение взяток привлекались крупные хозяйственные руководителя, ответственные партийные и советские функционеры работники правоохранительных органов, заставили признать, что коррупция поразила и наше общество. Пресса заполнена информацией о взяточничестве в сферах кооперативной деятельности и индивидуального предпринимательства, так называемом «бюрократическом рэкете». Ученые рассуждают о связях организованной преступности коррумпированными работниками государственного и партийного аппаратов.[449] Наконец, вопросы борьбы с коррупцией обсуждаются на Съезде народных депутатов СССР, заседаниях Верховного Совета и правительства СССР, партийных форумах,[450] затронуты в Указе Президента СССР от 4 февраля 1991 г. «О мерах по усилению борьбы с наиболее опасными преступлениями и их организованными формами».[451]

Какое же содержание вкладывается в это понятие? Термин «коррупция» происходит от латинского слова corruptio, означающего «порча, подкуп». Соответственно под коррупцией чаще всего понимают подкуп должностных лиц, их продажность, что отражается уголовно-правовым понятием – взяточничество. В принципе именно так «коррупция» истолкована в Кодексе поведении должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 17 декабря 1979 г.: «…хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие.[452] Отметим, что в понятие коррупция включено не только получение должностным лицом материальных ценностей, но и его служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным вознаграждением.

Существует и более широкое понимание коррупции как процесса, при котором имеет место прямое использование должностными лицами прав, связанных с должностью, в целях личного обогащения.[453] Использование этого термина в ряде правовых актов последнего времени свидетельствует, что в него вкладывается несколько иное содержание, чем в понятие взяточничества. Так, взяточничество рассматривается как одно из возможных проявлений коррупции в постановлении Совета Министров СССР от 12 октября 1990 г. «О неотложных мерах по укреплению законности и правопорядка в стране», где, в частности, дано указание министрам и руководителям ведомств СССР, правительствам союзных республик с участием Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР «тщательно разобраться с имеющими место фактами взяточничества, злоупотреблений и других видов коррупции, допускаемых отдельными должностными лицами подведомственных учреждений, предприятий, организаций».[454] «Коррупция шире взяточничества, – считает В. И. Олейник, – что также должно найти отражение в нормах права».[455]

Между тем в советской уголовно-правовой науке еще не выработано единое понятие коррупции. Так, А. Н. Волобуев, утверждая, что понятие «коррупция» отнюдь не является синонимом понятия «взяточничество», предлагает «выделить специальный состав, предусматривающий самую строгую ответственность должностных лиц за установление контактов с организованным преступным сообществом в корыстных целях, т. е. за коррупцию». По его мнению, если при взяточничестве должностное лицо, совершая преступление, остается членом конкретной государственной либо общественной системы, где оно занимает определенное положение, то при коррумпировании, регулярно получая определенное материальное вознаграждение от преступников, должностное лицо включается в систему организованной преступности, не позволяющей ему односторонне отказаться от принятой на себя роли.[456]

Иную точку зрения отстаивает И. М. Гальперин. Коррупция, по его мнению, – это разложение власти, использование ее возможностей для личного обогащения. Коррупция находит свое выражение в конкретных актах преступного поведения: получения взятки, злоупотреблении служебным положением в корыстных целях и т. п. Установление уголовной ответственности за коррупцию вообще, без конкретизации ее проявлений, открывает дорогу произволу, подрывает индивидуализацию ответственности и наказания.[457]

Подобный подход более правилен. В широком смысле слова коррупция – это явление, поразившее государственный и общественный аппараты управления, выражающееся в разложения власти, умышленном незаконном использовании должностными лицами своего служебного положения в корыстных целях для личного обогащения. Юридическими признаками коррумпированного поведения являются: 1) субъект – должностное лицо, 2) действие (бездействие) вопреки интересам службы с использованием служебного положения, 3) умысел, 4) корыстная цель. Что касается последствий коррумпированного поведения, то они весьма разнообразны, начиная от нарушения нормальной деятельности аппарата управления, подрыва его авторитета, вплоть до нарушения имущественных интересов различных собственников, политических, трудовых и иных прав граждан.

По существу, все охраняемые законом общественные отношения могут стать объектом преступной деятельности коррумпированных должностных лиц. В частности, ими могут быть совершены государственная измена и разглашение государственной тайны, контрабанда, незаконное помещение в психиатрическую больницу, подлог избирательных документов, обман покупателей или заказчиков, должностной подлог, привлечение заведомо невиновного человека к уголовной ответственности и вынесение заведомо неправосудного приговора, решения, определения и т. д. Однако если большинство этих преступлений есть лишь результат подкупа должностных лиц, как бы следствие коррупции, то некоторые из них выражают саму суть данного явления, когда работники аппарата управления используют свою должность для незаконного обогащения.

Использование служебного положения для незаконного получения материальной выгоды может быть представлено следующими тремя основными разновидностями.

Первая – завладение с использованием служебного положения чужим имуществом путем его изъятия вопреки воле собственников. Действующее уголовное законодательство предусматривает этот вид коррумпированного поведения должностного лица в норме о хищении государственного и общественного имущества путем злоупотребления служебным положением. Случаи же завладения личным имуществом обычно квалифицируются как злоупотребление властью или служебным положением (ст. 170 УК РСФСР) или превышение власти или служебных полномочий (ст. 171 УК РСФСР), а иногда по совокупности одного из этих должностных преступлений с каким-либо преступлением против собственности граждан. В настоящее время в связи с принятием Закона Союза ССР от 6 марта 1990 года «О собственности в СССР», в котором провозглашено разнообразие форм собственности и равная охрана их государством, целесообразно нормой о хищении путем злоупотребления должностным лицом своим служебным положением охватить случаи завладения таким способом имуществом, принадлежащим любому собственнику.

Вторая разновидность коррумпированного поведения должностного лица – использование им служебного положения при совершении других действий корыстного характера, не связанных с завладением чужим имуществом (например, злоупотребление служебным положением, контрабанда, спекуляция).

Третья, «классическая», разновидность проявления коррупции – получение должностным лицом материальных ценностей или услуг материального характера в связи с занимаемой им должностью с ведома лиц, передающих эти ценности или оказывающих услуги. При этом материальные ценности или услуги могут предоставляться как подкуп с целью побудить должностное лицо к соответствующему действию или бездействию, правомерному или противозаконному, или как благодарность за уже имевшее место служебное поведение, но могут передаваться должностному лицу как бы на перспективу, имея в виду его будущее возможное служебное поведение. В действующем советском уголовном законодательстве ответственность за подобное проявление коррупции предусмотрена правовой нормой о получении взятки.

Первоначально суть взяточничества как преступления виделась лишь в посягательстве на имущественные интересы. Получение взятки рассматривалось как способ завладения имуществом того, кто давал (вынужден был дать) взятку. Опасность преступления усматривалась и в совершенном за взятку деянии (например, в вынесении неправосудного приговора). Не случайно, что лица, давшие взятку, как правило, ответственности не подлежали. Позднее взяточничество стало рассматриваться преступным само по себе как посягательство на интересы государственной службы, нарушение служебного долга, принципа безмездности и неподкупности служебной деятельности.[458]

Дореволюционное российское законодательство (Уложение о наказаниях уголовных и исправительных ред. 1845 г., 1866 г. и 1885 г.; Уголовное уложение 1903 г.) предусматривало несколько составов преступлений, связанных с коррупцией должностных лиц.[459]

Современное уголовное законодательство зарубежных государств также содержит систему норм об ответственности должностных лиц, получающих незаконное вознаграждение в связи с их служебной деятельностью.

Так, § 332 Уголовного кодекса Федеративной Республики Германии регламентирует ответственность лица, специально уполномоченного на исполнение государственных функций, и должностного лица, которые принимают обещание в предоставлении выгоды, требуют или принимают ее в качестве вознаграждения за то, что совершили или совершат в будущем служебное действие, и которые тем самым нарушили или нарушат в будущем свои служебные обязанности. Очевидно, что германское законодательство имеет здесь в виду и подкуп должностных лиц, и так называемую взятку-благодарность. Особо в качестве субъектов подобных действий предусмотрены судья и третейский судья, несущие повышенную ответственность.[460]

Швейцарский уголовный кодекс субъектами получения взятки признает членов какого-либо органа власти, должностных лиц, а также лиц, призванных к отправлению правосудия, третейских судей, официально назначенных экспертов, переводчиков или толмачей, которые заранее потребуют, примут или заставят обещать себе подарок или какую-либо иную выгоду (1) за совершение действия, нарушающего их служебные обязанности (ст. 315), или (2) за совершение действия, не нарушающего их служебного долга и входящего в круг их служебных обязанностей (ст. 316).[461]

Пожалуй, наиболее развитая система норм, направленных на борьбу с коррупцией, содержится в уголовном законодательстве Соединенных Штатов Америки. В американской уголовно-правовой доктрине и законодательстве обычно различают: 1) собственно взяточничество как посягательство на деятельность публичной администрации; 2) так называемое коммерческое взяточничество; 3) взяточничество, связанное с деятельностью профсоюзов; 4) взяточничество в области спорта.[462]

Так, Уголовный кодекс штата Нью-Йорк, восприняв основные идеи Примерного УК, применительно к деятельности публичной администрации различает: 1) получение взятки публичным служащим «по договоренности или при условии, что это окажет влияние на голосование, мнение, решение, действие или осуществление усмотрения такого публичного служащего, действующего в этом качестве» ($ 200.10). При этом особо выделяются публичные служащие, решающие вопросы расследования, ареста, задержания, преследования или заключения в тюрьму ($ 200.12); 2) получение публичным служащим вознаграждения за нарушение им своих обязанностей ($200.25); 3) получение публичным служащим вознаграждения, «чаевых» за выполнение действий, входящих в круг его обязанностей ($ 200.35); 4) получение публичным служащим или партийным должностным лицом взятки за назначение на публичную должность или за выдвижение кандидатом на такую должность ($ 200.50). Кроме того, в разделе о преступлениях, относящихся к судопроизводству, предусмотрена ответственность за получение взятки свидетелем или присяжным.[463] Следовательно, закон признает ответственность за взятку-подкуп должностного лица (фелония класса Д), взятку-благодарность за совершенное должностным лицом в прошлом нарушение служебных обязанностей (фелония класса Е) и благодарность за совершение публичным служащим законных действий, входящих в круг его обязанностей (мисдиминор класса А).

В Примерном уголовном кодексе США, подготовленном Институтом американского права и имеющем сугубо рекомендательный характер, предложено установить ответственность публичных служащих за принятие подарков со стороны лиц, находящихся в их юрисдикции (ст. 240.5). При этом выделяются несколько категорий публичных служащих:

– должностные лица, осуществляющие распорядительные функции или производящие инспектирование или расследование, или осуществляющие судопроизводство от имени государства или охрану заключенных. Им запрещается принимать имущественные блага от лиц, заведомо для них находящихся в сфере действия таких распорядительных функций, инспектирования, расследования или охраны, а равно от лица, против которого заведомо для них предстоит или предполагается производство;

– должностные лица, имеющие отношение к государственным контрактам и имущественным сделкам. Они не должны принимать имущественные блага от лица, которое заведомо для них заинтересовано или может быть заинтересовано в контракте или имущественной сделке;

– должностные лица, осуществляющие судебные или административные функции. Эти лица не могут принимать имущественные блага у лица, которое заведомо для них заинтересовано или может быть заинтересованным в решении вопроса, находящегося на рассмотрении публичного служащего или у трибунала, с которым он связан;

– должностные лица законодательных учреждений. Им воспрещается получение имущественных благ от лиц, заведомо для них заинтересованных в каком-либо законопроекте, соглашении или производстве, относящемся к компетенции законодательного учреждения, его комиссии или органа.

В то же время Примерный УК предусматривает ряд исключений, когда получение публичным служащим имущественного блага не считается правонарушением. К ним отнесены случаи получения: а) вознаграждений, предписанных законом, других благ за которые получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которые он вправе претендовать; б) подарков или иных благ, предоставленных в связи с родством или иными личными, профессиональными или деловыми взаимоотношениями; в) малозначительных благ, связанных с личными, профессиональными или деловыми контактами и не создающих серьезной опасности ущерба беспристрастности должностных лиц.[464]

В проекте Федерального уголовного кодекса, представленного в 1977 г. в сенат США, оговаривалось что нельзя считать взяточничеством приглашение правительственных чиновников на обед, преподнесение им театральных билетов, цветов, поскольку в таких случаях трудно провести линию, разграничивающую дружбу и коррупцию. Рекомендовалось признавать преступным получение, помимо денег и ценных бумаг, лишь предметов и услуг на сумму свыше 100 долл.

В действующем Уголовном кодексе штата Техас не считается взяточничеством: оплата действий служащего, если она положена по закону; получение им гонорара за действия, не входящие в круг его служебных обязанностей, если этот гонорар превышает 250 долл. либо зафиксирован в финансовых органах; предоставление таких услуг, как оплата обедов, номеров в гостинице, транспортных расходов и развлечений, если такие услуги принимаются публичным служащим в качестве гостя и о них сообщается в определенном законом порядке; принятие подарков и иных благ, предоставленных по соображениям родства или личных, профессиональных, деловых связей.[465]

Помимо взяточничества в сфере деятельности публичной администрации в американском законодательстве имеются нормы об ответственности за «коммерческое взяточничество». В федеральном уголовном законе (раздел 18 Свода законов США, ст. 215 и 216) установлена ответственность за получение взяток и «вознаграждений» служащими федеральных банков и некоторых других финансовых учреждений за предоставление ссуд, продление кредита и другие операции. Уголовный кодекс штата Нью-Йорк рассматривает коммерческое взяточничество шире, как получение служащим или доверенным лицом без согласия его наймодателя или руководителя какого-либо блага по соглашению или с пониманием того, что это окажет влияние на его поведение в делах наймодателя или руководителя ($ 180.05).[466]

В большинстве штатов предусмотрена уголовная ответственность за подкуп представителей профсоюзов и за получение ими взяток «по соглашению или с пониманием», что это повлияет на их действия и решения и за взяточничество в области спорта (подкуп участников спортивных состязаний, судей, тренеров, секундантов, стартеров и т. п.)

Таким образом, многолетний опыт борьбы с продажностью должностных лиц в разных странах позволяет определить несколько форм этой разновидности коррупции, а именно:

1) получение должностным лицом вознаграждения, подарка за уже совершенное без предварительной договоренности о вознаграждении правомерное действие (бездействие) с использованием служебного положения;

2) получение должностным лицом вознаграждения при тех же условиях за действие (бездействие), связанное с нарушением служебных обязанностей;

3) получение должностным лицом материальных ценностей до совершения им правомерных действий (бездействия) с использованием служебного положения. Разновидностью этой ситуации является вымогательство взятки, когда должностное лицо требует взятку угрожая совершить действия, нарушающие законные интересы взяткодателя, или не совершить законные действия, претендовать на которые взяткодатель имеет основания;

4) получение должностным лицом материальных ценностей до совершения им незаконных действий, в которых заинтересован взяткодатель;

5) получение должностным лицом подарков от лиц, так или иначе от него зависящих, находящихся в сфере его юрисдикции, заинтересованных в благорасположении, покровительстве, попустительстве и т. п. должностного лица без какой-либо договоренности о конкретном служебном действии;

6) поборы, «дань», накладываемые должностным лицом на подчиненных и других лиц зависящих от его благорасположения.

В течение всей истории советского уголовного законодательства ответственность за получение взятки предусматривалась в одной уголовно-правовой норме, содержание которой менялось незначительно. Диспозиция действующего закона («Получение должностным лицом лично или через посредника в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего взятку какого-либо действия, которое должностное лицо должно было или могло совершить с использованием служебного положения) предельно широка и предусматривает возможность привлечения к ответственности за получение взятки в любом размере и любого должностного лица за совершение (несовершение) им как законного, так и незаконного, нарушающего служебные обязанности, а то и преступного действия. Взятка может иметь как характер подкупа, определяющего служебную деятельность должностного лица, так и характер благодарности, заранее не обусловленной, за уже исполненное должностным лицом действие. Наконец, формулировка закона допускает признание взяточничеством получения должностным лицом материальных ценностей и в случаях, когда условия их получения специально не оговариваются, но участники сделки сознают, что они вручаются с целью удовлетворения интересов взяткодателя.[467]

Правда, такая трактовка закона не находит единодушной поддержки в литературе. Ряд советских ученых полагают, что взятка предполагает лишь подкуп должностного лица, обусловленность его поведения вознаграждением или соглашением о нем,[468] и что при взяточничестве материальные ценности предлагаются должностному лицу за его конкретное поведение по службе.[469]

Наша позиция по этим проблемам известна[470] и разделяется многими специалистами.[471] Однако, поскольку принятая законом формулировка допускает и иные толкования в теории, а то и в практической деятельности,[472] целесообразно внести изменения в уголовный закон. Здесь возможны два решения.

Первое предусмотреть в законе названные выше варианты получения и соответственно дачи взятки с установлением различных мер наказания с учетом степени опасности каждого из этих видов взяточничества.[473]

Второе, ранее предлагавшееся нами, – оставить в законе одну норму об ответственности за получение взятки с примерно следующей диспозицией: «Получение должностным лицом в том или ином виде взятки в связи с занимаемым им служебным положением».[474]

Предлагаемая формулировка болей четко демонстрирует связь незаконного материального вознаграждения с должностным положением взяткополучателя. Она охватывает случаи как взятки-подкупа, так и взятки-благодарности, исключая тем самым различные толкования действующего закона по этому вопросу. В ней отчетливо отражен момент окончания преступления; все действия должностного лица в случае их совершения в связи с получением вознаграждения находятся за рамками состава получения взятки и требуют самостоятельной правовой оценки.

Наконец, она предусматривает и случаи получения должностным лицом материальных ценностей или услуг при заранее не обусловленном его конкретном поведении в интересах взяткодателя, но переданных ему именно как должностному лицу, в благосклонности которого так или иначе заинтересован взяткодатель.

Заслуживает внимания опыт американского законодательства, выделяющего несколько возможных субъектов коррупции: публичный служащий, партийное должностное лицо, профсоюзный деятель, а также коммерческое взяточничество и взяточничество в области спорта. До недавнего времени можно было однозначно считать, что в СССР Коммунистическая партия, профсоюзы и другие общественные организации входят в систему государственного управления и лица, занимающие в этих организациях соответствующие должности, могут быть субъектами ответственности за должностные преступления. Ныне, когда в соответствии с Законом «Об общественных объединениях» в стране образуются многочисленные партии с далеко не одинаковой политической ориентацией, формируются массовые движения, создаются независимые профсоюзы, различные общества, ассоциации, фонды и другие объединения граждан, было бы неправильно приравнивать работников аппарата этих объединений к «публичным служащим», работающим в государственных учреждениях и олицетворяющим в глазах граждан государственный аппарат. А поскольку коррупция вполне возможна и в аппарате общественных объединений, целесообразно некоторые ее виды предусмотреть в специальной уголовно-правовой норме.

То же самое можно сказать о коммерческом взяточничестве и о взяточничестве в сфере спорта. Развитие частного предпринимательства, возникновение совместных предприятий, акционерных обществ и товариществ приводит к тому, что появляется категория должностных лиц, которые, по нашему мнению, не могут считаться работниками аппарата государственного управления, но вполне могут быть подвержены коррупции (например, выдача за вознаграждение коммерческой тайны).

В последние годы мы уже столкнулись с коррупцией в спорте. Дальнейшая профессионализация и коммерциализация спорта, развитие различного рода спортивных лотерей, тотализатора и т. п. еще в больших масштабах будут притягивать к спорту организованную преступность, что неминуемо повлечет за собой попытки подкупа спортсменов, тренеров, судей и других участников спортивных соревнований.

В практике имеются уголовные дела о подкупе судей футбольных матчей, тренеров, отдельных спортсменов.[475] Принимаемые подчас решения о привлечения спортивных судей к ответственности за получение взяток как обычных должностных лиц не могут считаться правильными.

Наконец, существует проблема борьбы с коррупцией должностных лиц, скрываемой под видом оплаты работы по совместительству трудовому соглашению или какой-либо имущественной сделки.

Дореволюционное российское Уголовное уложение 1903 г. предусматривало ответственность служащих, вступающих в запрещенные им по роду службы имущественные сделки (ст. 682). В соответствии со ст. 683 Уголовного уложения наказывался служащий, «на коем лежит обязанность наблюдения за имущественными предприятиями, или заключения, утверждения или исполнения подряда, поставки или иного имущественного договора, или производства торга, или надзора за указанными действиями, виновный в воспрещенном ему законом участии в сих предприятия или договоре, или в залогодательстве по договору от своего имени или от имени своей жены, или через подставное лицо».

Согласно Уголовному кодексу Франции (ст. 175) карается любое должностное лицо, публичный служащий, агент Правительства, который «открыто либо посредством притворных актов или с помощью подставных лиц получит или извлечет какую-либо выгоду из сделок, торгов, предприятий, полностью или частично находящихся или находившихся во время совершения этого деяния в его ведении или под его надзором». Более того, ст. 175–1 этого Кодекса устанавливает ответственность публичных должностных лиц, агентов или доверенных публичной администрации, на которых в силу служебных обязанностей возложено: 1) наблюдение или контроль над частным предприятием; 2) заключение от имени государства всякого рода сделок или контрактов с частным предприятием; 3) представление заключения в отношении всякого рода сделок или контрактов, заключенных с частным предприятием, и который в течение 5 лет, считая с момента прекращения служебных обязанностей, примет участие путем работы, дачи советов или вложением капитала в одном из выше указанных предприятий, в каком-либо предприятии, располагающем с одним из них по крайней мере 30 % общего капитала, либо в каком-нибудь предприятии, заключившим с одним из них соглашение о предоставлении исключительного права или действия.[476]

В законодательстве США о полиции указывается, что полисмен не имеет права продолжать свои охранные или сыскные функции после работы за дополнительную плату. У полисмена не должно быть родственников, являющихся владельцами магазинов, казино, увеселительных заведений с азартными играми, продающих спиртные напитки, торгующих лотерейными билетами, табачными изделиями. Все эти ограничения направлены на борьбу со скрытыми формами коррупции.

В нашей стране действовали «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные постановлен СНК РСФСР 21 декабря 1922 г.[477] Этими правилами запрещались для служащих многие виды совместительства, и нарушившие запрет сотрудники государственных учреждений и предприятий привлекались к ответственности за получение и дачу взяток.

Данные правила формально не отменены и по сегодняшний день, но благополучно забыты. Можно назвать некоторые другие действующие нормативные акты, запрещающие в интересах борьбы с коррупцией работу по совместительству некоторым категориям служащих. Так, Закон «О кооперации в СССР» (в ред. от 6 июня 1990 г.) запретил вступление в члены кооперативов в сфере производства и услуг и работу в них по трудовому договору руководящих работников и специалистов органов государственного управления, в функции которых входит осуществление контроля за деятельностью кооперативов, а также руководящих работников предприятий, организаций и учреждений, при которых созданы кооперативы, и состоящих с ними в близком родстве.[478] Закон о Прокуратуре СССР (ст. 20) не разрешает совмещать службу в органах прокуратуры с работой на предприятиях, в учреждениях или организациях, за исключением научной или педагогической деятельности. Аналогичный запрет существует для судей (ст. 21 Закона «О статусе судей в СССР») и для работников милиции (ст. 6 Закона «О советской милиции»). Однако это все отдельные положения и безусловно требуется единый нормативный акт (Закон о государственной службе или Закон о борьбе с коррупцией), где бы эта проблема получила общее решение.