Некоторые проблемы совершенствования законодательства об ответственности за преступления против интересов публичной службы[668]

1. Проводимая в России административная реформа, ратификация Российской Федерацией Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (1999 г.) и Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (2003 г.) вновь делают актуальной проблему совершенствования положений российского уголовного законодательства, предусматривающих ответственность за преступления против интересов публичной службы. Ратифицированные международные конвенции в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ стали составной частью российской правовой системы, однако для непосредственного применения положений этих конвенций, содержащих описание признаков преступлений, необходима их имплементация в Уголовный кодекс РФ.

2. Важнейшими нормативными актами, принятыми в ходе административной реформы, являются федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ. Предстоит принятие федеральных законов о правоохранительной и о военной видах государственной службы. В Законе «О государственной гражданской службе» нет подразделения федеральных государственных гражданских служащих и государственных гражданских служащих субъектов РФ на должностных лиц и иных лиц и вообще не употребляется понятие должностное лицо, а все должности государственных гражданских служащих подразделены на четыре категории (руководители; помощники (советники); специалисты; обеспечивающие специалисты), каждой из которых дается соответствующая характеристика. В связи с этим остро стоит вопрос о соотнесении полномочий, характеризующих гражданских служащих, относящихся к каждой из этих категорий, с полномочиями должностного лица, определенными в примечании 1 к ст. 285 УК РФ. Безусловно, однозначно можно утверждать, что руководители выполняют в государственных органах организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции и являются должностными лицами в соответствии с требованиями УК. Вряд ли подпадут под уголовно-правовое понимание должностного лица обеспечивающие специалисты. Но как определить правовой статус помощников (советников) и специалистов? Следует ли их признавать должностными лицами всегда или же в определенных случаях?

Уголовный кодекс 1996 г. в отличие от УК 1960 г. в двух составах (присвоение полномочий должностного лица и служебный подлог) признал возможным субъектом преступлений против интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления государственных и муниципальных служащих, не являющихся должностными лицами. Правда, это не относится к служащим государственных и муниципальных учреждений, которые согласно закону не являются государственными служащими и служащими органов местного самоуправления. Представляется, что пришло время вообще отказаться от использования в Уголовном кодексе понятия должностного лица, признав субъектом преступлений против интересов публичной службы любого публичного служащего независимо оттого, к какой категории служащих он относится. Возможное определение понятия публичного служащего было в свое время предложено в Модельном уголовном кодексе для государств – участников СНГ.

Опасение, что при таком решении вся тяжесть уголовной репрессии обрушится на обеспечивающих специалистов и специалистов вряд ли оправдано. Обязательным условием уголовной ответственности по большинству составов служебных преступлений является причинение последствий: существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства – при злоупотреблении должностными полномочиями и при превышении должностных полномочий; крупный ущерб, причинение тяжкого вреда здоровью или смерть человека – при халатности. Как правило, правонарушения, допускаемые по службе помощниками, обеспечивающими специалистами и специалистами, не влекут таких последствий, но если данные последствия наступили, то нет никаких оснований исключать их ответственность именно за преступления против интересов публичной службы. Характерно, что в специальных составах служебных преступлений, размещенных в других главах Уголовного кодекса, где говорится о совершении соответствующих преступлений с использованием служебного положения, субъектом преступления признается любой служащий независимо от его должностного положения (п. 23 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 г. «О судебной практике по делам о незаконном предпринимательстве и легализации (отмывании) денежных средств или иного имущества, приобретенных преступным путем»). Следует отметить и то, что в статьях Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», где сформулированы требования к поведению государственных гражданских служащих, запреты и ограничения, не проводится никакой дифференциации в зависимости от категории служащих. Эти требования, запреты и ограничения равно распространяются и на руководителей, и на обеспечивающих специалистов.

3. Признание публичного служащего субъектом преступлений против интересов публичной службы отвечало бы международным обязательствам, принятым Российской Федерацией. Субъектом коррупционных преступлений Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция ООН против коррупции считают «публичное должностное лицо». При этом, согласно Конвенции Совета Европы, данное понятие охватывает определения «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр» или «судья», существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо отправляет свою должность, как они применяются в уголовном праве этого государства (п. «а» ст. 1). Конвенция ООН трактует понятие «публичное должностное лицо» значительно шире, относя к нему, во-первых, любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном или судебном органе государств – участников Конвенции на постоянной или временной основе, за плату или без оплаты труда, независимо от уровня должности этого лица. Кроме этого, публичным должностным лицом признается: любое другое лицо, выполняющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства; любое другое лицо, определенное в качестве «публичного должностного лица» во внутреннем законодательстве государства – участника Конвенции (п. «а» ст. 2).

4. Другое необходимое решение, требуемое международными конвенциями, – признание в качестве уголовно наказуемых деяний подкупа иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций. Эти действия не охватываются Уголовным кодексом РФ, хотя общественная опасность подкупа иностранных публичных должностных лиц очевидна, в том числе с позиции национальных интересов, что определяло необходимость их криминализации даже безотносительно к факту ратификации названных международных конвенций. Подкуп иностранных публичных должностных лиц не может рассматриваться как преступление против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Иностранные должностные лица (публичные служащие) и должностные лица публичных международных организаций не могут совершить посягательство на эти объекты. Думается, что пришло время для появления в Уголовном кодексе самостоятельной главы, объединяющей описание составов преступлений против международного правопорядка.

5. Ратификация названных международных конвенций не означает обязательности воспроизводства в УК РФ использованной в них терминологии и некоторых предлагаемых решений. На мой взгляд, был бы неправильным отказ от сложившихся в течение многих десятилетий терминов «дача взятки» и «получение взятки» с заменой их понятиями соответственно «активный подкуп» и «пассивный подкуп». Определение получения взятки как пассивного подкупа невольно снижает степень опасности этого преступления, совершенного должностными лицами (публичными служащими).

Сомнение вызывает и описание признаков «активного подкупа» (дача взятки) как преднамеренного обещания, предложения или предоставления каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому публичному должностному лицу для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций (ст. 2 Конвенции Совета Европы). В связи с этим возникают следующие вопросы: 1) что такое «неправомерное преимущество»? должно ли оно иметь материальный имущественный характер? 2) когда преступление следует признавать оконченным, если подкупом является уже обещание, предложение неправомерного преимущества и принятие этого обещания и предложения? Думается, что вряд ли следует отказываться от сложившегося понимания предмета взяточничества как имущества и материальной выгоды. Не нужно также переносить момент окончания дачи и получения взятки на столь ранние стадии реализации намерения как обещание и предложение взятки и принятие обещания и предложения. Согласно принципам российского уголовного права одно лишь обещание незаконного вознаграждения не может рассматриваться даже как приготовление к преступлению. Не следует забывать и трудности доказывания, если имело место одно лишь обещание дачи взятки.

6. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает государственным гражданским служащим получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ (пп. 6 п. 1 ст. 17 Закона). Очевидно, здесь имеются в виду положения ст. 575 ГК, согласно которым государственным служащим и служащим органов муниципальных образований разрешается принятие обычных подарков, по стоимости, не превышающей пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда, в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Таким образом, принятие «подарков» публичным служащим (должностным лицом) не в связи с указанными в законе официальными мероприятиями следует рассматривать как взяточничество в том числе и в случаях, когда стоимость такого «подарка» не превышает пяти минимальных размеров оплаты труда.

7. Особый вопрос: нужен ли специальный закон о борьбе с коррупцией? Я бы ответил, что такой закон, где были бы сконцентрированы все основные положения антикоррупционной направленности, мог бы способствовать повышению эффективности антикоррупционной деятельности. Однако продолжающиеся заявления, что бороться с коррупцией невозможно, поскольку нет легального определения коррупции, в лучшем случае можно рассматривать как отговорки. Коррупция – это не какое-то конкретное деяние, признаки которого должны быть четко определены в законе для установления наличия состава этого деяния и решения вопроса об ответственности. Коррупция – это социальное явление, выражающееся в соответствующих коррупционных деяниях, составы которых сформулированы, в частности, в действующем Уголовном кодексе. Серьезным антикоррупционным потенциалом обладает и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Необходимо лишь, чтобы этот закон исполнялся.